<<< รายงาน ศปร. ( สรุปความเห็น และ บทที่ 1 ) >>>

สรุปความเห็น/ข้อเสนอแนะของ

คณะกรรมการศึกษาและเสนอแนะมาตรการเพิ่มประสิทธิภาพ
การบริหารจัดการระบบการเงินของประเทศ (ศปร.)

1. ข้อบกพร่องของโครงสร้างระบบการบริหารการเงินอันนำไปสู่วิกฤตการณ์และความไม่มีประสิทธิภาพในการตัดสินใจเชิงนโยบาย

วิกฤตการณ์เศรษฐกิจไทยครั้งนี้ มีจุดเริ่มมาจากการก่อหนี้ของภาคเอกชน แต่การดำเนินนโบายการเงินของรัฐก็มีส่วนทำให้ปัญหาการก่อหนี้บานปลายอย่างแทบจะไม่มีขีดจำกัด

ขั้นตอนของความเพลี่ยงพล้ำในการดำเนินนโยบายการเงิน ลำดับได้ดังต่อไปนี้

1. ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) อาจเลือกที่จะไม่ให้เปิดตลาดเงินทุนเสรีตั้งแต่ พ.ศ. 2533 แต่ ธปท. ก็เลือกที่จะให้เปิดการตัดสินใจให้เปิดครั้งนั้น นับว่าเป็นผลพวงของแนวนโยบายที่เป็นมาโดยต่อเนื่องเป็นระยะยาวนาน และสะท้อนความต้องการของฝ่ายการเมืองในขณะนั้นอย่างเต็มที่ เมื่อนายวิจิตรเข้ามารับตำแหน่งเป็นผู้ว่าการ ก็สานต่อนโยบายนั้นอย่างขะมักเขม้น ถึงขั้นเปิดวิเทศธนกิจซึ่งก็ได้รับความเห็นชอบจากทุกฝ่าย
2. เมื่อ ธปท. เลือกที่จะเปิดตลาดเงินทุนให้เสรีแล้ว ธปท. ก็ควรเลือกที่จะให้อัตราแลกเปลี่ยนยืดหยุ่นมากกว่านี้ แต่ ธปท. ก็เลือกที่จะ รักษาช่วง(band) อัตราแลกเปลี่ยนที่แคบมากไว้ จะมาเริ่มพิจารณาก็ในเดือนเมษายน 2539 ซึ่งสายไปเสียแล้ว เพราะหลังจากนั้น อีกไม่กี่เดือน ปัญหาเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น ก็รุนแรงจนทำให้ ธปท. กลัวที่จะดำเนินการใดๆ อีกต่อไป เพราะเกรงว่าจะส่งสัญญาณผิด ให้กับตลาด
3. เมื่อ ธปท. เลือกที่จะรักษาช่วงอัตราแลกเปลี่ยนที่แคบไว้เช่นนั้น ก็หมายความว่าแนวนโยบายทางด้านอุปสงค์รวมจะต้อง มีความระมัดระวัง (conservative) เป็นพิเศษ โดยเฉพาะในระยะตั้งแต่ พ.ศ. 2537 เป็นต้นมา นโยบายการคลังเป็นเรื่องของรัฐบาล และรัฐสภาก็จริงอยู่ แต่ ธปท. ก็มิได้ผลักดันอย่างจริงจัง ให้รัฐบาลมีนโยบายเกินดุลซึ่งเป็นสิ่งจำเป็นในช่วงนั้น ส่วนนโยบายการเงิน ที่ดึงปริมาณเงินในประเทศก็ไร้ผล เพราะถูกลบล้างด้วยเงินกู้จาก ต่างประเทศที่ไหลเข้ามาอย่างต่อเนื่อง
4. เมื่อ ธปท. ไม่สามารถใช้นโยบายการคลังหรือการเงินได้ ก็ควรจะใช้มาตรการไม่ให้เงินกู้ไหลเข้าประเทศอย่างมากมายเสียตั้งแต่ต้น แต่มาตรการที่ประกาศเป็นมาตรการที่อ่อน และนำมาใช้เมื่อสายไปแล้ว คือหลังจากไทยมีหนี้สินระยะสั้นในระดับสูงมากเกินไปเสียแล้ว

2. สรุปความเห็นของ ศปร. ในประเด็นที่ได้รับมอบหมาย

การบริหารการจัดการเงินทุนสำรองระหว่างประเทศตั้งแต่ช่วงที่มีการดำเนินการเพื่อปกป้องค่าเงินบาทจนนำไปสู่การประกาศใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัว เมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม 2540 จนถึงปัจจุบัน

ศปร. ได้พิจารณาแล้วมีความเห็นว่าในเรื่องการดำเนินการปกป้องค่าเงินบาทของ ธปท. จนสูญเสียทุนสำรองระหว่างประเทศไปจำนวนมากดังกล่าวนั้น เกิดจากการที่ ธปท. มีจุดยืนที่มุ่งมั่นอยู่กับการรักษานโยบายอัตราแลกเปลี่ยนระบบตะกร้าเงิน เนื่องจากเห็นว่าระบบอัตราแลกเปลี่ยนดังกล่าวเป็นสิ่งที่เหมาะสมอยู่แล้ว ทั้งๆ ที่โดยแท้จริงแล้ว ธปท. ได้ตระหนักดีถึงความกดดันต่อค่าเงินบาทอันเกิดจากการชะลอตัวทางเศรษฐกิจและการส่งออกความอ่อนแอของระบบสถาบันการเงิน ความตกต่ำในตลาดอสังหาริมทรัพย์ อันนำไปสู่การบั่นทอนความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างประเทศที่มีต่อเศรษฐกิจและค่าเงินของไทย แต่ในการดำเนินการแก้ไขปัญหา ธปท. กลับให้ความสำคัญกับมาตรการที่ต้องใช้เวลานานในการดำเนินการก่อน โดยเริ่มจากการพยายามดำเนินนโยบายการเงินการคลังอย่างเข้มงวด การแก้ไขปัญหาสินเชื่อและธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ หลังจากนั้นจึงจะพิจารณาว่า จำเป็นจะต้องมีการเปลี่ยนแปลงระบบอัตราแลกเปลี่ยนหรือไม่ ในทางตรงกันข้าม หากพิจารณาจากจุดยืนของผู้ซื้อหรือขายเงินตราต่างประเทศและนักเก็งกำไรนั้น อัตราแลกเปลี่ยนเป็นตัวแปรที่เปราะบางที่สุดต่อผลตอบแทนจากการลงทุน และเป็นตัวแปรที่อ่อนไหวที่สุด แต่ด้วยความเชื่อมั่น ในจุดยืนของตน ธปท. จึงไม่ได้ดำเนินการปรับปรุงนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนทั้งๆ ที่ ธปท. ได้รับคำเตือนจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศมาโดยตลอด นอกจากนี้เมื่อสภาพการณ์ขาดความเชื่อมั่นมีความรุนแรงมากขึ้น ธปท. ก็ไม่กล้าที่จะปรับอัตราแลกเปลี่ยน เนื่องจากไม่แน่ใจว่าผลที่ตามมาจากการเปลี่ยนแปลงจะเป็นผลดีจริงหรือไม่ ซ้ำร้าย วิธีการที่ ธปท. ใช้ในการปกป้องค่าเงินบาท คือการใช้ swap นั้น ทำให้ ธปท. สามารถเลี่ยงขีดจำกัดทั้งในด้านตลาดและในด้านกฎหมาย (คือ พ.ร.บ. เงินตรา) ได้ จึงเปิดโอกาสให้ ธปท. ทุ่มเทเงินสำรองอย่างขาดความรอบคอบจนในที่สุดเงินทุนสำรองสุทธิลดลงเหลือเพียง 2.8 พันล้านเหรียญสหรัฐในวันที่ 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2540

ในส่วนของผู้ที่มีบทบาทต่อการดำเนินการปกป้องค่าเงินบาทนั้น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (นายอำนวย วีรวรรณ) และผู้บริหารระดับสูงของ ธปท. ได้แก่ ผู้ว่าการ (นายเริงชัย มะระกานนท์) รองผู้ว่าการ (นายชัยวัฒน์ วิบูลย์สวัสดิ์) ในฐานะผู้จัดการทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยน ผู้ช่วยผู้ว่าการ (นายศิริ การเจริญดี) และผู้อำนวยการฝ่ายการธนาคาร (นายบัณฑิต นิจถาวร) ต่างก็รับรู้การดำเนินการเกี่ยวกับการปกป้องค่าเงินบาทมาโดยตลอดจากการประชุมหารือต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง แต่ผลการประชุมต่างๆ เหล่านี้ไม่ได้นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงในนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนแต่อย่างใด เนื่องจากในส่วนของผู้ตัดสินใจ คือ นายอำนวย และนายเริงชัยนั้นขาดการตัดสินใจอย่างเฉียบพลัน กล่าวคือ ในขณะที่นายอำนวยรอให้ทาง ธปท. เสนอเรื่องการเปลี่ยนแปลงนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนนายเริงชัยก็รอให้ที่ประชุมผู้บริหารของ ธปท. มีความเห็นพ้องต้องกันในเรื่องดังกล่าว แต่ในขณะนั้นผู้บริหาร ธปท. ที่เหลือมีแนวความคิดในเรื่องนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนที่แตกต่างกัน ดังนั้นจึงไม่สามารถหาข้อสรุปได้ และเป็นผลให้ผู้ตัดสินใจไม่ได้สั่งดำเนินการในเรื่องอัตราแลกเปลี่ยนนี้แต่อย่างใด


กรณีธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การ จำกัด และผลกระทบต่อความมั่นคง

ศปร. มีความเห็นว่า ธปท. ไม่ได้ดำเนินการแก้ไขปัญหาของธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การอย่างเด็ดขาด ทั้งที่ควรจะยอมรับความร้ายแรงของสถานการณ์มาตั้งแต่ต้น และดำเนินการลดทุนและเพิ่มทุนเสียในระยะแรก พร้อมกับการเปลี่ยนแปลงผู้บริหาร แต่ทาง ธปท. กลับมิได้ดำเนินการในเรื่องดังกล่าวแต่อย่างใด ทั้งนี้ ธปท. อธิบายว่าการที่ไม่ได้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงผู้บริหารในทันที ก็เพื่อให้มีส่วนร่วมในการติดตามหนี้เพื่อลดความเสียหาย และที่ไม่ได้สั่งการลดทุนในเวลาต่อมา เนื่องจากไม่ต้องการให้ทางการเสียหาย เนื่องจาก ธปท. ได้ไปชักชวนธนาคารออมสินและกลุ่มผู้ถือหุ้นเอกชนมาซื้อหุ้นธนาคารกรุงเทพฯพาณิชย์การไว้ก่อนหน้าแล้ว อีกทั้งในช่วงนั้นธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การเป็นสถาบันการเงินแห่งเดียวที่มีปัญหา จึงต้องการแก้ไขปัญหาอย่างนุ่มนวลไม่ให้มีผลกระทบไปยังสถาบันการเงินอื่น

ในประเด็นดังกล่าว ศปร. เห็นว่าทาง ธปท. สามารถสั่งการลดทุนและเพิ่มทุนได้หลายจุด อีกทั้งการไม่เปลี่ยนแปลงผู้บริหารก็ไม่เกิด ประโยชน์อันใด แต่กลับเป็นมาตรการที่เอื้อประโยชน์ต่อผู้บริหารเดิมมาโดยตลอด นอกจากนี้ ยังมีข้อสังเกตว่า แม้ ธปท. จะพบว่าธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การมีปัญหารุนแรง แต่ ธปท. กลับมิได้สั่งการให้มีการรายงานการตรวจสอบเป็นพิเศษ นอกจากปีละครั้ง การดำเนินการแบบไม่เด็ดขาดดังกล่าว เป็นผลให้ความเสียหายในธนาคารกรุงเทพฯพาณิชย์การเพิ่มขึ้นตามระยะเวลา นอกจากนี้ความล้มเหลวในการแก้ปัญหาธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การ ยังมีผลกระทบไปยังภาพพจน์และความน่าเชื่อถือของ ธปท. อีกด้วย

ในส่วนของผู้ตัดสินใจเรื่องการดำเนินการให้ความช่วยเหลือธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การนั้น ผู้มีบทบาทมากที่สุดในเรื่องการลดทุนเพิ่มทุน และการแก้ปัญหาที่ไม่เด็ดขาดก็คือ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งในช่วงนั้นคือ นายวิจิตร สุพินิจ (ตุลาคม 2533 - มิถุนายน 2539)


การบริหารจัดการกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน

ในส่วนของการบริหารจัดการกองทุนฟื้นฟูฯ นั้น ศปร. เห็นว่าบทบาทของกองทุนฟื้นฟูฯ ผิดไปจากเจตนารมณ์ของกฎหมาย เนื่องจากไม่มีการแยกแยะ ระหว่างปัญหาสภาพคล่องและปัญหาฐานะการดำเนินงานของสถาบันการเงิน สิ่งนี้เป็นผลให้กองทุนละเลยหน้าที่ในการฟื้นฟูกิจการด้วยการเพิ่มทุนให้เพียงพอและไม่เผชิญกับปัญหาหนี้เสียอย่างตรงไปตรงมา อีกทั้งเมื่อให้กู้เงินไปก็ไม่มีการติดตามดูแล การดำเนินงานของสถาบันการเงินในฐานะเจ้าหนี้รายใหญ่และแม้กระทั่งเมื่อมีการปิดสถาบันการเงินไปแล้ว กองทุนฟื้นฟูฯ ก็ไม่มีบทบาทในการเป็นผู้นำในการหารือกับเจ้าหนี้เพื่อฟื้นฟูกิจการแต่อย่างใด ในบางครั้งกลับไม่ยอมร่วมเจรจากับเจ้าหนี้อื่นเพื่อแก้ปัญหา อันก่อให้เกิดผลเสียกับทั้งกองทุนฟื้นฟูฯ เจ้าหนี้ และสถาบันการเงินอื่นในเวลาต่อมา

นอกจากนี้ในส่วนโครงสร้างของกองทุนฟื้นฟูฯ ในปัจจุบันก็มีปัญหาเนื่องจากขาดความอิสระ การตรวจสอบในการประเมินฐานะของสถาบันการเงินก็ต้องอาศัยฝ่ายกำกับและตรวจสอบของ ธปท.ดำเนินการต่างๆ คณะกรรมการจัดการกองทุนก็มอบอำนาจให้ประธานกรรมการจัดการกองทุน (ซึ่งก็คือผู้ว่าการ ธปท.) สามารถดำเนินการได้ก่อนทำให้ยากที่จะมีความเห็นทัดทานนโยบาย ธปท. ได้ ดังนั้นจึงอาจสรุปได้ว่า ในช่วงวิกฤตการณ์ที่ผ่านมา กองทุนฟื้นฟูฯ เป็นเพียงหน่วยงานที่ทำหน้าที่หาเงินและจ่ายเงินตามนโยบายของทางการเท่านั้น แต่ไม่มีส่วนร่วมในการประเมินและร่วมแก้ปัญหาแต่อย่างใด

ในส่วนของการแก้ปัญหาสถาบันการเงินนี้ ศปร. เห็นว่า ธปท. ในฐานะผู้กำกับสถาบันการเงินและกองทุนฟื้นฟูฯ นั้นขาดวิสัยทัศน์ที่ชัดเจนในการแก้ปัญหาและไม่มีการเตรียมแผนงานเพื่อรองรับในกรณีที่เกิดวิกฤตการณ์ขึ้น เป็นผลให้มาตรการและแนวทางที่ดำเนินการไปมีการเปลี่ยนแปลงบ่อยครั้ง อันนำไปสู่การขาดความเชื่อมั่นของสาธารณชนต่อ ธปท. เมื่อประกอบกับการขาดความเชื่อมั่นในสถาบันการเงิน จึงเป็นเหตุนำไปสู่วิกฤตการณ์ที่ผ่านมา


3. ข้อเสนอแนะของ ศปร. เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการระบบการเงิน

ในการบริหารจัดการระบบการเงินให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพนั้น ศปร. มีความเห็นว่าควรมีการปรับปรุงโครงสร้างการบริหารการเงินให้เหมาะสม เพื่อที่จะสามารถบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีความอิสระ และมีบทบาทความรับผิดชอบที่ชัดเจน รวมถึงมีการถ่วงดุลที่เหมาะสม นอกจากนี้จะต้องมีการให้ความสำคัญกับขั้นตอนและกระบวนการคัดเลือกผู้ที่จะเป็นผู้บริหาร รวมถึงคณะกรรมการขององค์กรนั้นๆ ให้มากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบันเนื่องจากมีผลโดยตรงกับการบริหารงานภายในและวัฒนธรรมขององค์กร

ในส่วนของโครงสร้างนั้น ศปร. เห็นว่าควรมีการแยกธนาคารกลางและการกำกับตรวจสอบดูแลสถาบันการเงินออกจากกัน ซึ่งจะเป็นผลดีในการช่วยลดการขัดแย้งด้านนโยบายและเป็นการง่ายต่อการสรรหาบุคลากรในระดับบริหาร ทั้งนี้เนื่องจากการหาบุคคลที่มีความสามารถทำงานทั้งสองด้านให้ดีเด่น คงทำได้ยาก อีกทั้งการแยกความรับผิดชอบที่เด่นชัดทำให้การประเมินผลทำได้ง่าย ในส่วนของกองทุนฟื้นฟูฯ นั้น ศปร. เห็นว่าควรมีการยกเลิกโดยเร็วโดยเฉพาะการรับประกันโดยไม่มีขอบเขต โดยแปลงมาเป็นส่วนงานทางด้านประกันเงินฝาก และรวมเข้ากับส่วนงานด้านกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงิน ทั้งนี้เนื่องจากสถาบันประกันเงินฝากในฐานะผู้รับประกัน จำเป็นต้องมีการตรวจสอบฐานะการเงินของสถาบันการเงินต่างๆ เพื่อให้มั่นใจว่าอยู่ในสภาพที่ เหมาะสม เพื่อเป็นการลดความเสี่ยงของสถาบันประกันเงินฝาก ดังนั้นการรวม 2 ส่วนงานนี้เข้าด้วยกัน จึงเป็นสิ่งที่เหมาะสมสำหรับทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนนั้น ศปร. เห็นว่าควรยกเลิกเนื่องจากการทำงานซ้ำซ้อนและหมดความจำเป็นในส่วนของงานให้บริการต่อบุคคลอื่นที่อยู่ภายใต้กฏหมายดังเช่นงานกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงินนั้น ควรมีการกำหนดเป็นกฎระเบียบ โดยกำหนดระยะเวลาการทำงานขององค์กรอย่างชัดเจน นอกจากนี้แล้วควรมีการกำหนดให้ต้องรายงานสรุปเรื่องที่ได้ดำเนินการไปแล้วต่อประชาชนด้วย เพื่อให้เกิดความโปร่งใสและความระมัดระวังมากขึ้นในการปฏิบัติงาน

นอกจากนี้ ศปร. เห็นว่าควรมีการประชุมร่วมกันระหว่างผู้บริหารสถาบันทุกแห่งที่เกี่ยวข้องกับระบบการเงินของประเทศเป็นประจำ ทั้งนี้เพื่อให้เกิดการประสานงานและมีการแลกเปลี่ยนข้อคิดเห็นระหว่างหน่วยงานเพื่อให้ได้ข้อสรุปเชิงนโยบายที่ดีที่สุดอันจะเป็นประโยชน์ต่อประเทศโดยรวม

ในส่วนของ ธปท. นั้น ศปร. เห็นว่าควรมีคณะกรรมการ 2 คณะร่วมกันบริหาร กล่าวคือ คณะกรรมการบริหารทำหน้าที่ดูแลการบริหารและการเงินภายในและคณะกรรมการนโยบายการเงินเป็นผู้พิจารณาตัดสินใจนโยบายการเงินและอัตราแลกเปลี่ยน รวมถึงการกำหนดมาตรการทางการเงิน ทั้งนี้ในส่วนของคณะกรรมการนโยบายการเงินนั้นให้มีบุคคลภายนอกร่วมเป็นกรรมการจำนวนหนึ่ง สำหรับตำแหน่งผู้ว่าการนั้น ศปร. เห็นว่าควรมีการกำหนดวาระไว้ รวมถึงวิธีการคัดเลือกและแต่งตั้งผู้ว่าการ ทั้งนี้การแต่งตั้งและคัดเลือกให้พิจารณาโดยบุคคลหลายฝ่าย เพื่อให้ผู้ดำรงตำแหน่งนี้เป็นที่ยอมรับอย่างกว้างขวางและมีอิสระในการดำเนินงาน

ยุทธศาสตร์การเชื่อมตลาดทุนและตลาดเงินในประเทศกับตลาดต่างประเทศ

1. ธนาคาร แห่งประเทศไทย (ธปท.) ได้มีดำริที่จะพัฒนาประเทศไทยให้เป็นศูนย์กลางการเงินในภูมิภาคตั้งแต่ก่อน พ.ศ. 2533 โดยได้บรรจุไว้ในแผน พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 6 (พ.ศ. 2530-34) ในหนังสือที่ ธปท. ว. 640/2533 จากผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (นายวิจิตร สุพินิจ) ถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (นายประมวล สภาวสุ) ลงวันที่ 18 เมษายน 2533 ธปท. ได้ให้เหตุผลเพื่อที่จะเริ่มดำเนินการในด้านนี้ไว้ดังนี้

" โดยที่วิวัฒนาการของโลกในปัจจุบันได้เปลี่ยนแปลงไปมาก ทำให้สถาบันการเงินต่างๆ มีความสัมพันธ์เชื่อมโยงใกล้ชิดกัน มากขึ้น ดังนั้น รูปแบบการเป็นศูนย์กลางการเงินที่เหมาะสมกับสถานการณ์จึงควรเป็นศูนย์กลาง การเงินที่ครบวงจรในภูมิภาค และครอบคลุมการประกอบธุรกิจการเงินหลายประเภท โดยให้มีการจำกัดขอบเขตของการดำเนินธุรกิจให้น้อยที่สุด เพื่ออำนวยความสะดวก และสนับสนุนแหล่งเงินทุนสำหรับภาคธุรกิจในภูมิภาคนั้นๆ ได้เต็มที่ อีกทั้งเพื่อให้สามารถแข่งขัน ไม่เสียเปรียบต่อศูนย์กลางการเงินอื่นๆ ซึ่งนอกจากเป็นการสร้างภาพพจน์ที่ดีทั้งด้านเศรษฐกิจและการเมืองระหว่าง ประเทศให้แก่ไทยแล้ว ยังจะเป็นการเสริมสร้างเสถียรภาพอย่างแท้จริงให้แก่ระบบการเงินและระบบ เศรษฐกิจของประเทศด้วย”

และ ได้กล่าวต่อไปว่าปัจจัยพื้นฐานที่ยังไม่เพียงพอมีอยู่หลายประการด้วยกัน จำเป็นที่ทางการจะต้องเตรียมแนวทางดำเนินการ เพื่อขจัดอุปสรรค ในปัจจุบันให้หมดไปหรือน้อยลงไป เพื่อการนี้ ธปท. ได้ระบุไว้ว่า จะต้องมีการผ่อนคลายระเบียบกฎเกณฑ์และข้อจำกัดต่างๆ ส่วนที่สำคัญที่สุดของ มาตรการผ่อนคลายระเบียบกฎเกณฑ์เหล่านี้ คือ

" การผ่อนคลายการควบคุมปริวรรตเงินตราทั้งด้านธุรกิจเดินสะพัดและด้านเงินทุน เพื่อช่วยให้เงินทุนเข้าออกได้ โดยสะดวกยิ่งขึ้น และสร้างความมั่นใจให้แก่ผู้ลงทุนจากต่างประเทศ”

2. การดำเนินการที่เร่งด่วนและสามารถดำเนินการได้ทันที คือ ยกเลิกหรือลดข้อจำกัดในการชำระเงินและโอนเงินระหว่างประเทศ โดยการผ่อนคลาย ระเบียบข้อบังคับทางด้านปริวรรตเงินตรา และได้อ้างถึงหนังสือจากผู้ว่าการ ธปท. (นายชวลิต ธนะชานันท์) ถึงกระทรวงการคลัง (ที่ ธปท. ว. 545/2533 ลงวันที่ 30 มีนาคม 2533) ที่ได้เสนอให้ประกาศรับพันธะข้อ 8 แห่งข้อตกลงว่าด้วยกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund—IMF) ภายใต้พันธะข้อ 8 นี้ ทางการไทยสัญญาว่าจะไม่ใช้ข้อจำกัด การชำระเงินหรือการโอนเงินเพื่อธุรกิจเดินสะพัดระหว่างประเทศ ความจริงแล้ว การประกาศรับพันธะข้อ 8 นี้ไม่ค่อยมีความหมาย เท่าใดนักโดยตัวของมันเอง เพราะก่อน พ.ศ. 2533 ไทยได้ผ่อนคลายข้อจำกัดทางด้านธุรกิจเดินสะพัด ไปค่อนข้างมากแล้ว แต่การประกาศรับพันธะนั้นเป็นการผูกมัดตัวเองต่อสังคมโลกว่าจะไม่วกกลับไป ควบคุมการชำระเงินระหว่างประเทศอีก และเมื่อรัฐบาลประกาศรับพันธะข้อ 8 แล้ว จะค่อยพิจารณาข้อจำกัดต่างๆ ที่ยังเหลืออยู่ทางด้านธุรกิจเดินสะพัด พร้อมทั้งผ่อนคลายข้อจำกัดที่ ไม่จำเป็นในการชำระบัญชี เงินทุนระหว่างประเทศต่อไป

3. หนังสือจากผู้ว่าการถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ที่ ธปท. ว. 640/2533 ซึ่งได้อ้างถึงแล้ว (ดูข้อ 1) ได้ลำดับประโยชน์จากการลดอุปสรรคต่างๆ ที่กีดขวางการไหลเข้าออกของเงินและของทุนได้อย่างสมบูรณ์ และแสดงให้เห็นแนวนโยบายของ ธปท. นับตั้งแต่นั้นมา แต่ในหนังสือฉบับเดียวกันนี้ ธปท. ก็แสดงให้เห็นว่าตนตระหนักดีว่าการผ่อนคลายข้อจำกัดดังกล่าว

" จำเป็นต้องดำเนินการควบคู่กับการสร้างฐานความมั่นคงแก่สถาบันการเงินที่ เกี่ยวข้องเพื่อให้สถาบันการเงินสามารถ ปรับตัวให้เข้ากับสภาวะที่เปลี่ยนแปลงไปได้ โดยไม่กระทบกระเทือนถึงความเชื่อมั่นต่อระบบการเงิน ทั้งนี้ แนวทางการปรับปรุงต้องเป็นไปโดยสอดคล้องกับมาตรฐานสากล และวิวัฒนาการการเงินใหม่ๆ โดยเฉพาะ อย่างยิ่งในด้านความเพียงพอของเงินกองทุน คุณภาพของสินทรัพย์ ประสิทธิภาพในการบริหารสถาบันการเงิน และพัฒนาระบบข้อมูล เพื่อประกอบการติดตามประมวลผล และวิเคราะห์ฐานะของสถาบันการเงิน”

4. ปรากฏ ว่ามาตรการสร้างฐานความมั่นคงเพิ่มขึ้นให้แก่สถาบันการเงินมิได้รับการปรับ ปรุงเท่าที่ควร และเท่าที่ ธปท. ได้มีมาตรการประเภทนี้ ก็มีลักษณะผ่อนคลายมากกว่าเข้มงวดขึ้น ดังจะเห็นได้ว่า หลังจากนั้น ในปี 2536 เมื่อ ธปท. กำหนดให้สถาบันการเงินต่างๆ มีอัตราส่วนระหว่าง เงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงเป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนดโดย Bank for International Settlements (BIS) ทั้งๆ ที่อัตราส่วนที่มีอยู่เดิมอยู่ในเกณฑ์ สูงกว่าอยู่แล้ว ขณะเดียวกันในด้านคุณภาพของสินทรัพย์ นิยามที่ใช้ในการกำหนดสินทรัพย์ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (Non-performing Loans–NPL) ที่ใช้โดย ธปท. นั้น ก็เป็นนิยามที่ผ่อนปรนกว่ามาตรฐานสากล มิได้ปรับปรุงให้เข้มงวดขึ้นทัดเทียมกับมาตรฐานดังกล่าว เช่นเดียวกันกับเมื่อฝ่ายกำกับและตรวจสอบ ธนาคารพาณิชย์พิจารณามาตรการกำกับกิจการวิเทศธนกิจต่างๆ ข้อสรุปที่ได้มาก็มีแต่การผ่อนคลายการกำกับต่างๆ จากที่มีอยู่เดิม

5. ใน พ.ศ. 2535 ธปท. เริ่มมีนโยบายเชิงรุกสนับสนุนให้เงินทุนหลั่งไหลเข้ามาจากต่างประเทศสะดวก ขึ้น โดยพยายามพัฒนาให้กรุงเทพฯ เป็นศูนย์กลางการเงินในภูมิภาค และอนุญาตให้มีการประกอบการวิเทศธนกิจ (International Banking Facility) ขึ้น ในเดือนกันยายน 2536 กระทรวงการคลังประกาศอนุญาตให้จัดตั้งวิเทศธนกิจตามแนวทางที่ ธปท. เสนอ และได้ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี

6. การผ่อนคลายมาตรการต่างๆ เกี่ยวกับปริวรรตเงินตราก็ดี การจัดตั้งวิเทศธนกิจก็ดี รวมทั้งนโยบายการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยน ระหว่างเงินบาทกับเหรียญสหรัฐที่ค่อนข้างคงที่ ที่ลดความเสี่ยงของผู้กู้เกี่ยวกับค่าเงินบาทจนเกือบหมดสิ้น ส่งผลให้มีเงินทุนหลั่งไหล เข้ามาจากต่างประเทศอย่างไม่หยุดยั้งตลอดระยะเวลาตั้งแต่ พ.ศ. 2533 (ดูข้อ 15-16)

7. หลัง จากที่ ธปท. ตัดสินใจเปิดวิเทศธนกิจแล้ว ได้มีการปรึกษาหารือกันภายในว่าจะสนับสนุนให้เงินบาทเป็นเงินสกุลสากลหรือ ไม่ โดยเฉพาะ ให้เป็นเงินสกุลสากลในภูมิภาค แต่ประมาณต้นปี 2536 ได้มีการสัมมนาระหว่างธนาคารกลางต่างๆ ในภูมิภาค ธปท. ก็ได้รับทราบความเห็นว่าไม่ควร โดยเฉพาะเมื่อดูนโยบายของสิงคโปร์ที่เป็นศูนย์กลางการเงินได้สำเร็จ โดยไม่ยอมให้เงินเหรียญสิงคโปร์เป็นเงินสกุลสากล ธปท. จึงระงับแผนที่จะให้ เงินบาทเป็นเงินสกุลสากล (คำชี้แจงของนางธัญญา ศิริเวทิน ต่อคณะกรรมการศึกษาและเสนอแนะมาตรการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหาร จัดการระบบการเงินของประเทศ (ศปร.))

8. แต่การระงับการพัฒนาไม่ให้เงินบาทเป็นเงินสกุลสากลมิได้หมายความว่าจะไม่มี การซื้อขายตราสารเงินบาทกันแพร่หลายในตลาดการเงิน นอกประเทศไทย จากการศึกษาเรื่อง “ตลาดเงินตราต่างประเทศของไทย” โดยคณะทำงานร่วมระหว่างฝ่ายการธนาคาร ฝ่ายการต่างประเทศ และฝ่ายวิชาการ ในเดือนกันยายน 2538 ปรากฏว่า มูลค่าการซื้อขายเงินบาทในแต่ละวันได้เพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยประมาณการว่า ในปี 2537 มูลค่าการซื้อขาย ในประเทศเฉลี่ยวันละ 2 พันล้านเหรียญสหรัฐ และจากการสอบถามธนาคารต่างประเทศ คณะผู้วิจัยได้รับคำตอบว่า มูลค่าการซื้อขายในตลาดต่างประเทศ มีระดับสูงกว่านี้อีก เฉพาะการซื้อขายในช่วง Asian trading hours ก็สูงกว่าในประเทศ โดยยังไม่รวมการซื้อขายในตลาดลอนดอน และตลาดนิวยอร์กอีกด้วย การซื้อขายเงินบาทที่มีปริมาณสูงขึ้นเช่นนี้ ย่อมหมายความว่า ธปท. ไม่สามารถควบคุมตลาดเงินบาทได้เหมือนในสมัยก่อนๆ

9. แผนพัฒนาระบบการเงิน (1 มีนาคม 2538 ถึง 29 กุมภาพันธ์ 2543) ที่จัดทำโดยกระทรวงการคลัง ธปท. และสำนักงานคณะกรรมการกำกับ หลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) ให้สาเหตุของการซื้อขายเงินบาทในปริมาณที่สูงในตลาดต่างประเทศไว้ว่า เกิดจาก “การที่ธนาคารพาณิชย์และ ธุรกิจเอกชนได้หันไปออกตราสารสกุลเงินบาทเพื่อกู้ยืมในตลาดต่างประเทศ เพราะไม่มีความเสี่ยงจากความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน กอปรกับ การที่นักลงทุนต่างประเทศได้หันมาให้ความสนใจกับการลงทุนในตราสารสกุลเงิน บาท เพราะอัตราผลตอบแทนสูง และเป็นเงินสกุลที่มีความมั่นคง มากสกุลหนึ่ง” ดังนั้น เอกสารดังกล่าวจึงมิได้เน้นเรื่องการพัฒนาตลาดตราสารและเงินสกุลเงินบาทใน ต่างประเทศ แต่จะเน้นการติดตามดูแลมากกว่า

10. ปัญหาที่สำคัญที่สุดที่ ธปท. คาดไว้คือ การกู้เงินจากต่างประเทศในปริมาณที่สูงเกินควรจะทำให้อุปสงค์รวม (Aggregate Demand) อยู่ในระดับที่ อาจกระทบกระเทือนเสถียรภาพของเศรษฐกิจได้ ในการนำเสนอให้กระทรวงการคลังประกาศอนุญาตให้ประกอบวิเทศธนกิจ (บันทึกที่ ธปท. ว. 1533/2535 ลงวันที่ 25 สิงหาคม 2535 จากผู้ว่าการวิจิตร ถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (นายพนัส สิมะเสถียร)) ธปท. ได้คาดการณ์ไว้แล้วว่า

" ผลเสียที่อาจเกิดขึ้นได้แก่ ผลกระทบต่อปริมาณเงินในกรณีที่มีการไหลเข้าของเงินทุนจากต่างประเทศเป็น จำนวน ที่สูงขึ้น เนื่องจากภาคเอกชนจะสามารถกู้เงินจากต่างประเทศได้สะดวกขึ้น โดยผ่านการใช้บริการจากการวิเทศธนกิจ ซึ่งจะมีผลต่อ ความสามารถในการดำเนินนโยบายการเงิน”

11. มาตรการที่ ธปท. เสนอเพื่อแก้ผลกระทบต่อปริมาณเงินมีดังต่อไปนี้

"1. กำหนดวงเงินขั้นต่ำสำหรับการกู้ยืมจากกิจการวิเทศธนกิจไว้ในจำนวนที่สูง (US$ 500,000 ต่อครั้ง) สำหรับในกรณี ที่ผู้กู้มีถิ่นฐานอยู่ในประเทศ

2. คงไว้ซึ่งภาระภาษีหัก ณ ที่จ่ายดอกเบี้ยเงินกู้ต่างประเทศที่กู้โดยผู้มีถิ่นที่อยู่ในประเทศไทย

3. เพื่อ สนับสนุนการทำธุรกิจกับต่างประเทศประเภท out-out อาจพิจารณากำหนดสัดส่วน สูงสุด ของการให้กู้ยืมต่อผู้ที่มีถิ่นฐานภายในประเทศ เป็นร้อยละของการให้กู้ยืมจากกิจการ วิเทศธนกิจทั้งหมด”

12. นับตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2538 เมื่อปรากฏว่าผู้ประกอบการในประเทศนิยมใช้บริการวิเทศธนกิจเกินกว่าที่ ธปท. เห็นว่าเหมาะสม ธปท. ก็ได้นำมาตรการสองสามมาตรการมาใช้ แต่เป็นมาตรการที่อ่อนเมื่อเทียบกับปัญหาของประเทศ และนับว่าช้าไปแล้ว (ดูข้อ 53)

13. ปัญหาสำคัญกว่านั้นในบันทึกที่ ธปท. ว. 1533/2535 ได้กล่าวถึงไว้ แต่มิได้วิเคราะห์ต่อไปให้ละเอียด ก็คือ การเชื่อมตลาดทุนและตลาดการเงิน ในประเทศกับตลาดต่างประเทศนั้นได้ลดสมรรถภาพของ ธปท. ในการดำเนินนโยบายการเงินไปอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่ ธปท. ยึดติดอยู่กับ นโยบายกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนที่มีเสถียรภาพตามระบบตะกร้า และเคลื่อนไหวตามตะกร้าในช่วง (band) ที่แคบมากอย่างที่ทำกันอยู่ในตอนนั้น (ดูข้อ 46-51)

เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2533 ถึง 2539

14. ถ้าไม่คำนึงถึงความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจากการเชื่อมตลาดทุนและตลาดเงินภายใต้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ตามที่ได้กล่าวไว้ในข้อ 10 แล้ว ก็ต้องนับว่าเศรษฐกิจไทยตั้งแต่ พ.ศ. 2533 จนถึง 2538 ได้มีโอกาสก้าวหน้าไปอย่างรวดเร็ว ในช่วงนี้ เศรษฐกิจไทยได้ขยายตัวในอัตราร้อยละ 8.6 ต่อปี และอย่างน้อยจนกระทั่งปลายปี 2536 อัตราเงินเฟ้อก็อยู่ในเกณฑ์ค่อนข้างต่ำ (ดูภาพที่ 1)

15. เมื่อ เศรษฐกิจไทยสามารถขยายตัวได้อย่างรวดเร็วเช่นนี้ นักลงทุนทั้งในประเทศและต่างประเทศก็เห็นโอกาสที่จะได้ผลตอบแทนสูงจาก การลงทุนในประเทศไทย ด้วยเหตุนี้ ใน พ.ศ. 2539 การลงทุนภายในประเทศเมื่อคิดเป็นสัดส่วนของรายได้ประชาชาติจึงได้พุ่งสูง ขึ้นเป็นร้อยละ 41.4 ประเทศที่มีอัตราการลงทุนที่สูงเช่นนี้มักจะไม่สามารถระดมเงินออมจากภายใน ประเทศได้อย่างพอเพียง นักลงทุนในประเทศจึงต้องอาศัยเงินจาก ต่างประเทศเพื่อเสริมการออมภายในประเทศ ด้วยเหตุนี้เอง ในปี 2538 การขาดดุลการชำระเงินเดินสะพัดของไทยจึงได้ขยายตัวไปถึงระดับร้อยละ 8.2 ของรายได้ประชาชาติ โปรดสังเกตว่า อัตราการขาดดุลการชำระเงินเดินสะพัดที่สูงขึ้นนี้ เกิดขึ้นก่อนที่อัตราการขยายตัวของการส่งออกของไทยจะเริ่มทรุดลงใน พ.ศ. 2539 (ดูภาพที่ 2)

16. เป็น ที่น่าสังเกตอีกด้วยว่าเงินทุนที่ไหลเข้ามาในอัตราที่สูงนี้ มีการลงทุนโดยตรง (Foreign Direct Investment) โดยนักลงทุนจากต่างประเทศ แต่เพียงส่วนน้อย แม้กระทั่งการลงทุนในหุ้นของธุรกิจก็เป็นส่วนน้อย แต่กลับเป็นการให้สินเชื่อแทบทั้งหมด (ดูภาพที่ 3) และกว่าครึ่งหนึ่งของสินเชื่อเหล่านี้ เป็นสินเชื่อระยะสั้น การที่ต่างชาติให้ไทยกู้เป็นสินเชื่อระยะสั้นเกือบทั้งหมดเช่นนี้ ย่อมหมายความว่าภาระการเสี่ยงเมื่อภาวะการณ์ผันผวนไปจะตกอยู่กับ ผู้กู้เสียส่วนใหญ่ ภาระการเสี่ยงนี้อาจมีทุนสำรองระหว่างประเทศของ ธปท. เป็นกันชนได้ แต่ก็ปรากฏว่า เงินทุนสำรองเมื่อเทียบกับปริมาณสินเชื่อระยะสั้น ที่ไทยมีกับต่างประเทศอยู่ในระดับที่ไม่น่าไว้วางใจ (ดูข้อ 40)

17. การ พึ่งเงินทุนต่างประเทศในอัตราที่สูงในตัวมันเองมิได้เป็นสิ่งที่เสียหาย สำหรับประเทศไทย เพราะไทยเป็นประเทศที่ด้อยพัฒนา แต่ในเมื่อการไหลเข้ามาของทุนนั้นส่วนใหญ่เป็นหนี้ จึงจำเป็นต้องมีการจัดการหนี้สินนั้นอย่างรอบคอบ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หากระดับหนี้สินเริ่มขยายตัว เร็วกว่ารายได้ประชาชาติอย่างต่อเนื่อง เท่ากับเป็นการเพิ่มภาระหนี้สินอย่างต่อเนื่อง (วัดด้วยสัดส่วนระหว่างหนี้สินต่างประเทศกับรายได้ประชาชาติ) การเพิ่มภาระหนี้สินในลักษณะเช่นนี้ไม่สามารถทำต่อไปอย่างต่อเนื่องยาวนาน ได้ จะเห็นได้จากภาพที่ 4 ว่า ในระยะหลังจาก พ.ศ. 2533 เป็นต้นมา ภาระหนี้สินได้เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และในปี 2539 ได้ขึ้นไปถึงร้อยละ 50.14 ของรายได้ประชาชาติ เกินร้อยละ 40 ซึ่งถือกันว่าเป็นอัตราที่เริ่ม เข้าสู่ขีดอันตรายแล้ว

18. การ ไหลเข้ามาของเงินจากต่างประเทศยังมีผลต่อสถาบันการเงินอีกด้วย นับตั้งแต่การเปิดวิเทศธนกิจเป็นต้นมา สถาบันการเงินภายในประเทศ ได้เพิ่มการปล่อยสินเชื่ออย่างรวดเร็ว ทำให้อัตราส่วนระหว่างการปล่อยสินเชื่อต่อปริมาณเงินฝากสูงขึ้นมาก โดยเฉพาะธนาคารพาณิชย์เพิ่มอัตราส่วนดังกล่าว จากต่ำกว่า 1 ใน พ.ศ. 2533 สูงขึ้นจนถึง 1.35 เมื่อสิ้นไตรมาสที่สองของปี พ.ศ. 2538 โดยมีการขยายในอัตราสูงเป็นพิเศษในปี 2537 (ดูภาพที่ 5) การปล่อยสินเชื่อในอัตราที่สูงเช่นนี้ย่อมกระทบต่อเสถียรภาพของสถาบันการ เงิน เพราะเกิดขึ้นภายใต้สภาวะเศรษฐกิจที่ร้อนแรงเกินไป และสภาพเศรษฐกิจที่ร้อนแรงนั้นเป็นผลโดยตรงจากการไหลเข้ามาของเงินจากต่าง ประเทศ

19. ดัง นั้นถ้าพิจารณาจากเงินทุนที่หลั่งไหลเข้ามาจากต่างประเทศ และจากการขยายตัวของสินเชื่อจากธนาคารพาณิชย์ ผลที่ตามมาก็น่าจะปรากฏ ในการขยายตัวของปริมาณเงินที่หมุนเวียนในตลาด ปรากฏว่าปริมาณเงินประเภท M2 (ประกอบด้วยเงินสดที่หมุนเวียนอยู่ และเงินฝากประจำและ ออมทรัพย์ในธนาคารพาณิชย์) ขยายตัวในอัตราร้อยละ 15.3 ต่อปี ในช่วงตั้งแต่ปลายปี 2534 ถึงปลายปี 2539 แต่ถ้าพิจารณาตัวเลขอัตราการขยายตัว ของตั๋วสัญญาใช้เงิน ซึ่งเป็นการฝากเงินในบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ในช่วงเวลาเดียวกันแล้ว ปรากฏว่าตัวเลขหลังนี้ขยายตัวในอัตราร้อยละ 21.1 ต่อปี

20. ใน ขั้นต้นการเปิดวิเทศธนกิจและการปล่อยสินเชื่อในระดับสูงภายในประเทศมีผลทำ ให้อัตราดอกเบี้ยในประเทศเริ่มโน้มต่ำลงในช่วง พ.ศ. 2535 ถึง 2537 ดังจะเห็นได้จากภาพที่ 6 ว่า อัตราดอกเบี้ยระหว่างธนาคารโน้มต่ำลงจากระดับเกินกว่าร้อยละ 10 มาเป็นระดับร้อยละ 5-7 โดยมีอยู่บางเดือนในปลาย พ.ศ. 2536 ที่อัตราดอกเบี้ยดังกล่าวลดลงต่ำกว่าร้อยละ 5 การที่สภาพคล่องภายในประเทศผ่อนคลายมากเช่นนี้มีส่วนทำให้ราคาสินทรัพย์ ต่างๆ ในประเทศรวมทั้งที่ดินและหุ้นพุ่งสูงขึ้น เป็นการปกปิดปัญหาที่กำลังคุกรุ่นอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในตลาดอสังหาริมทรัพย์

21. แต่สิ่งที่น่าสนใจในภาพที่ 6 ก็คือในระยะหลัง พ.ศ. 2537 เป็นต้นมา อัตราดอกเบี้ยเริ่มสูงขึ้นอีกครั้งหนึ่ง ทั้งๆ ที่เงินกู้ต่างประเทศยังไหลเข้ามา อย่างต่อเนื่อง จริงอยู่ อัตราดอกเบี้ยในต่างประเทศได้สูงขึ้นไปบ้าง แต่มิได้สูงเร็วขนาดนี้ การที่ส่วนต่างระหว่างอัตราดอกเบี้ยในและนอกประเทศกว้างขึ้นเช่นนี้ ส่วนสำคัญเป็นผลพวงของนโยบายการเงินของ ธปท. (ดูข้อ 34) อีกส่วนหนึ่งอาจสะท้อนความรู้สึกที่กำลังเกิดขึ้นในตลาดว่า ค่าของเงินบาทจะอ่อนตัวลง ในอนาคต ทั้งนี้ เพราะในสภาพที่เงินสามารถไหลเข้าออกประเทศได้อย่างเสรีแล้ว ผลต่างระหว่างอัตราดอกเบี้ยของเงินสองสกุลย่อมจะเท่ากับ การเปลี่ยนแปลงในอัตราแลกเปลี่ยนระหว่างเงินสองสกุลนั้นที่คาดว่าจะเกิดขึ้น

22. ดัง ได้กล่าวมาแล้วการกู้เงินจากต่างประเทศของไทยนั้นเป็นไปเพื่อการลงทุนเป็น หลัก มิใช่เพื่อการบริโภค ซึ่งกล่าวได้ว่าเป็นจุดแข็งของไทย ถ้าหากว่าการลงทุนนั้นก่อให้เกิดประโยชน์แก่เศรษฐกิจอย่างจริงจัง และให้ผลตอบแทนต่อผู้ประกอบการเพียงพอที่จะนำมาใช้ชำระหนี้ได้ แต่ การลงทุน ในประเทศไทยหาได้เป็นเช่นนั้นไม่ โดยเฉพาะในช่วงหลังๆ เนื่องจากผู้ให้กู้ให้สินเชื่อแบบผ่อนคลายมากขึ้น โครงการต่างๆ ขยายโดยใช้สัดส่วนของ สินเชื่อค่อนข้างสูง และหลายโครงการกู้เงินตราต่างประเทศเพื่อประหยัดดอกเบี้ย โดยมีสมมติฐานว่าไม่มีความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยน เพราะเงินบาท มีค่าคงที่เมื่อเทียบกับเงินเหรียญสหรัฐมายาวนาน นอกจากนี้หลายโครงการเกิดขึ้น เพราะต้องการหาเงินทุนจากการขายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ และสถาบันการเงินจำนวนไม่น้อยพร้อมจะให้กู้ระยะสั้น เพื่อให้โครงการเกิด แล้วเข้าตลาดหลักทรัพย์ได้ โดยสถาบันการเงินจะได้กำไรส่วนทุนจากหุ้นที่ ได้มาในช่วงเริ่มโครงการ ทั้งหมดนี้ทำให้โครงการต่างๆ ขยายตัวอย่างรวดเร็ว โครงสร้างการเงินของธุรกิจไทยก็ง่อนแง่นมากขึ้นเป็นลำดับ และไม่แน่นพอที่จะรับแรงกระทบจากอัตราดอกเบี้ยสูง และจากโครงการที่ให้ผลตอบแทนต่ำกว่าที่คาดไว้

23. อย่าง ไรก็ตาม จนกระทั่งปี 2539 ปัญหาการลงทุนที่ให้ผลตอบแทนไม่คุ้มนั้นยังไม่ประจักษ์ทีเดียวนัก ยกเว้นในกรณีของอสังหาริมทรัพย์ เพราะเหตุว่าถูกกลบเกลื่อนด้วยอัตราการขยายตัวของเศรษฐกิจที่สูง ซึ่งการขยายตัวในอัตราที่สูงของเศรษฐกิจก็เกิดขึ้นจากการนำเงินเข้า จากต่างประเทศนั่นเอง การขยายตัวของเศรษฐกิจยังกระตุ้นให้สถาบันการเงินสามารถได้รับเงินฝากเพิ่ม ขึ้นต่อไปเรื่อยๆ และสามารถมีสภาพคล่องเพิ่มขึ้น ส่วนหนี้เสียจะไม่ปรากฏเพราะทุกคนพอชำระได้ ในช่วงที่เศรษฐกิจยังขยายอยู่ แต่ก็อยู่ในธุรกิจที่สะดุดง่าย และเมื่อคนกู้เพื่อขยายกิจการเหล่านี้มากขึ้น ก็เปิดโอกาสให้เป็นหนี้เสียได้ง่ายขึ้น เพราะฐานของผู้ถือหุ้นต่ำ ปรากฏการณ์ทั้งหมดนี้จึงทำให้เศรษฐกิจในช่วงนั้นได้รับการขนานนามว่าเป็น “เศรษฐกิจฟองสบู่”

24.แต่ เศรษฐกิจที่ขยายตัวโดยปราศจากรากฐานที่มั่นคงก็จะต้องถึงจุดจบในวันหนึ่ง อาการที่ส่อเค้าถึงปัญหาที่กำลังจะเกิดขึ้นก็คือเศรษฐกิจที่ร้อนแรงขึ้น เมื่อการลงทุนขาดสมรรถนะและไม่มีผลต่อประสิทธิภาพของปัจจัยการผลิตอย่างแท้ จริง เศรษฐกิจจะขยายตัวได้ต่อไปก็ด้วยการดูดซับปัจจัยการผลิตต่างๆ เข้ามาใช้เพิ่มขึ้น ไม่ว่าจะเป็นแรงงานหรือทุน ซึ่งก็จะมีราคาแพงขึ้น หากประสิทธิภาพในการใช้ปัจจัยเหล่านี้มิได้สูงขึ้นจากการลงทุนต้นทุนการผลิต สินค้าต่างๆ ก็ต้องสูงขึ้นแทน ซึ่งสำหรับเศรษฐกิจที่เปิดอย่างเช่นเศรษฐกิจไทย ก็ย่อมหมายความว่าสมรรถนะในการแข่งขันของไทยกับต่างประเทศจะเริ่มด้อยลง วิธีที่จะวัดสมรรถนะในการแข่งขันก็คือ ค่าของเงินบาทที่แท้จริง (ค่าของเงินบาทที่แท้จริงคือค่าของเงินบาทต่อเหรียญสหรัฐตามที่ซื้อขายกันใน ตลาด ปรับด้วยอัตราเงินเฟ้อของเงินทั้งสองสกุล) ค่าของเงินบาทที่แท้จริงยิ่งสูงขึ้น สมรรถนะในการแข่งขันจะยิ่งด้อยลง ภาพที่ 7แสดง ให้เห็นค่าของเงินบาทที่แท้จริง (ถ้าเส้นแสดงว่าดัชนีสูงขึ้นก็หมายความว่าค่าของเงินบาทแข็งขึ้นอย่างแท้ จริง) ข้อมูลที่ใช้ในภาพนี้ได้มาจากฝ่ายวิชาการ ธปท. และเป็นข้อมูลที่มีความ สำคัญสูงในการกำหนดนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนของ ธปท. (ตามคำชี้แจงของนายศิริ การเจริญดี ผู้ช่วยผู้ว่าการ ธปท.)

25. ความ จริงแล้วค่าของเงินบาทที่แท้จริงอ่อนลงโดยตลอดจนกระทั่งกลางปี 2538 สาเหตุที่ทำให้ค่าเงินบาทที่แท้จริงแข็งขึ้นหลังจากนั้น มีอยู่สองประการหลักๆ สาเหตุประการแรกเกิดจากเหตุการณ์นอกประเทศ นับตั้งแต่กลางปี 2538 ค่าของเงินเหรียญสหรัฐเมื่อเทียบกับเงินเยน เริ่มแข็งตัวขึ้นอย่างเห็นได้ชัด ทำให้ค่าเงินบาทแข็งขึ้นตามไปด้วยเมื่อเทียบกับเยน ทั้งนี้เพราะเหตุว่า อัตราแลกเปลี่ยนของเงินบาทนั้นผูกกับตะกร้าเงิน ที่มีน้ำหนักเงินเหรียญสหรัฐสูง (ประมาณร้อยละ 80-90 ของตะกร้าเงินทั้งหมด) การเคลื่อนไหวของเงินเหรียญสหรัฐเป็นอย่างไร การเคลื่อนไหวของ เงินบาทก็จะสะท้อนตามนั้น สาเหตุประการที่สองคืออัตราเงินเฟ้อที่เริ่มทะยานสูงขึ้นนับตั้งแต่ปี 2538 ดังจะเห็นได้จากภาพที่ 1 อัตราเงินเฟ้อที่สูงขึ้นนี้ (ขณะที่อัตราเงินเฟ้อทั้งในสหรัฐและในญี่ปุ่นกำลังโน้มต่ำลง) ทำให้ระดับอัตราเงินเฟ้อในประเทศสูงกว่าในต่างประเทศ ซึ่งย่อมมีผลทำให้สมรรถนะ ของไทยในการแข่งขันกับตลาดโลกต่ำลง

26. เมื่อ สมรรถนะในการแข่งขันกับต่างประเทศเริ่มด้อยลง ก็ย่อมต้องส่งผลสะท้อนมายังระดับการส่งออก ซึ่งเป็นตัวจักรหลักที่ผลักดันให้เศรษฐกิจไทย ขยายตัวในอัตราสูงมาเป็นเวลากว่าสิบปี เมื่อตัวจักรดังกล่าวเริ่มไม่ทำงาน เศรษฐกิจก็หยุดขยายตัว นักลงทุนและสถาบันการเงินไม่สามารถกลบเกลื่อน การลงทุนที่ผิดพลาดได้อีกต่อไป และผู้ที่เป็นด่านหน้าที่ต้องเผชิญกับปัญหาการลงทุนผิดพลาดก็คือ สถาบันการเงินนั่นเอง

27. เมื่อ สถาบันการเงินเริ่มประสบปัญหาจากการลงทุนผิดพลาด สิ่งที่เจ้าหนี้ต่างประเทศเริ่มเพ่งเล็งก็คือ ทางการไทยจะจัดการกับสถาบันการเงิน ที่มีปัญหาอย่างไร มาตรการที่ ธปท. นำมาใช้ในการอุ้มชูธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การ จำกัด นั้นไม่ชวนให้เกิดความมั่นใจขึ้นแต่ประการใด (ดูบทที่ 4) และหลังจากนั้น นับวันท่าทีของ ธปท. ก็ยิ่งชวนให้ทำนายต่อไปได้ว่า การอุ้มชูสถาบันการเงินที่เป็นปัญหาทั้งหลายกำลังจะสร้างภาระอันใหญ่หลวง แก่เศรษฐกิจไทย (ดูบทที่ 5) กระบวนการขนเงินกลับไปต่างประเทศจึงเริ่มก่อตัวขึ้น และเริ่มมีผลนับตั้งแต่ครึ่งหลังของปี 2539 เป็นต้นไป

28. เป็น ที่น่าสังเกตว่า ในช่วงเวลาตั้งแต่เปิดวิเทศธนกิจเป็นต้นมา เงินสำรองระหว่างประเทศได้เพิ่มสูงขึ้นด้วย ธปท. ได้ลำดับเหตุการณ์ตอนนั้นไว้ดังนี้

" เหตุผลหลักที่ทำให้เงินสำรองทางการของประเทศเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วง 5 ปีที่ผ่านมาคือการที่ภาคเอกชน กู้ยืมเงินระยะสั้นจากต่างประเทศเข้ามาเป็นจำนวนมาก รวมทั้งการที่นักลงทุนต่างชาติได้เข้ามาลงทุนหาประโยชน์ จากส่วนต่างอัตราดอกเบี้ยระยะสั้น ซึ่งภายใต้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบเดิมนั้น การรักษาค่าเงินบาทตามระบบตะกร้าเงิน ให้คงที่ ไม่ให้สูงขึ้น ทางการก็จำเป็นต้องซื้อเงินตราต่างประเทศ/ขายเงินบาทในตลาด เป็นผลให้เงินสำรองทางการเพิ่มขึ้น”

29. อย่าง ไรก็ตาม แม้เงินทุนสำรองจะเพิ่มขึ้นเพียงใด ก็ไม่สามารถไล่ตามหนี้สินต่างประเทศระยะสั้นที่เพิ่มขึ้นสูงกว่านั้นไปได้ เพราะไทยยังมีการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดในเกณฑ์สูงและนับวันก็ยิ่งกว้างขึ้น เพราะการจับจ่ายใช้สอยของคนที่ร่ำรวยมากขึ้นในยุคเศรษฐกิจเฟื่องฟู เมื่อเป็นเช่นนี้ เงินบาทก็ตกอยู่ในฐานะที่ล่อแหลมต่อการถูกโจมตีมาโดยตลอด

ทางเลือกของ ธปท. ในการลดสภาวะร้อนแรงของเศรษฐกิจไทย พ.ศ. 2537-39

30. จาก มุมมองของผู้บริหารระดับสูงของ ธปท. การขยายตัวของอุปสงค์รวมในช่วงนั้นยากที่จะควบคุมได้ เครื่องมือที่ทางการสามารถ นำมาใช้เพื่อจำกัดอุปสงค์รวมได้นั้นมีอยู่ห้าประการ กล่าวคือ

1. นโยบายการคลังที่เข้มงวด และเกินดุลมากพอที่จะลบล้างผลของเงินที่ไหลเข้ามา
2. นโยบายการเงินที่เข้มงวดโดยปล่อยให้อัตราดอกเบี้ยสูง
3. นโยบายเพิ่มเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ โดยการดูดซับเงินที่ไหลเข้ามา
4. นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนที่ทำให้ค่าเงินบาทสูงขึ้น และ/หรือ ที่ยืดหยุ่นขึ้นกว่าเดิม
5. นโยบายกีดกันการนำเข้าของเงินกู้ระยะสั้น

นโยบายการคลังที่เข้มงวด

31. เมื่อ ตลาดเงินเปิด และเมื่อทางการตรึงอัตราแลกเปลี่ยนให้คงที่ นโยบายการคลังจะผ่อนคลายสภาพเศรษฐกิจร้อนแรงได้อย่างมีประสิทธิผล มากกว่านโยบายการเงิน และเมื่อเศรษฐกิจร้อนแรงหนัก ก็ยิ่งจำเป็นที่จะต้องมีนโยบายการคลังที่เข้มงวดมากขึ้น นโยบายการคลังที่เข้มงวดนั้นมิได้หมายถึง แต่เพียงให้งบประมาณเสมอดุลเท่านั้น ในบางสถานการณ์โดยเฉพาะอย่างที่เกิดขึ้นในประเทศไทยตั้งแต่ พ.ศ. 2537 จนถึง พ.ศ. 2539 ความสมดุลของ งบประมาณอาจไม่เพียงพอ งบประมาณต้องเกินดุลสูงเพื่อดูดซับกำลังซื้อออกจากระบบเศรษฐกิจ

32. ปกติ แล้วทางการไทยจะมีระบบการจัดการพิจารณานโยบายการคลังภายใต้กรอบของเศรษฐกิจ มหภาค โดยมีการพิจารณากันเป็นการภายใน เสียก่อนในระหว่างสี่หน่วยงานหลัก ได้แก่ สำนักงบประมาณ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และ ธปท. หลังจากการเตรียมงานในระดับเจ้าหน้าที่แล้ว ก็จะมีการประชุมเพื่อกำหนดแนวทางสำหรับงบประมาณ โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นประธาน การประชุมดังกล่าวนี้ถึงแม้ว่าจะมีเกือบทุกปี แต่ก็มิได้กำหนดให้เกิดขึ้นโดยกฎหมาย ถือได้ว่าเป็นการประชุมปรึกษาหารืออย่างไม่เป็นทางการ

33. นโยบาย การคลังเป็นเรื่องที่อยู่นอกการควบคุมของ ธปท. โดยตรง แต่ ธปท. ก็อาจพยายามผลักดันให้ทางการเริ่มมีนโยบายการคลังที่เข้มงวดขึ้นได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งตั้งแต่ พ.ศ. 2538 เป็นต้นมา เวทีหนึ่งที่ ธปท. อาจนำมาใช้เพื่อการนี้ก็คือการประชุมปรึกษาหารือกันระหว่างสี่หน่วยงาน ในวันที่ 18 มกราคม พ.ศ. 2538 มีการประชุมเพื่อกำหนดแนวทางของงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณ 2539 โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (นายธารินทร์ นิมมานเหมินท์) เป็นประธาน และมีนายวิจิตร สุพินิจ ผู้ว่าการ ธปท. ร่วมประชุมอยู่ด้วย ในที่ประชุมครั้งนั้น ประธานได้เริ่มการประชุม โดย “เสนอแนวนโยบาย ในการจัดทำงบประมาณปี 2539 ให้มีลักษณะแบบสมดุล ซึ่งที่ประชุมเห็นด้วย” (บันทึกการประชุม เรื่องงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2539) ไม่ปรากฏในบันทึกการประชุมว่า ธปท. มีความเห็นด้วยหรือคัดค้านแต่อย่างใด เช่นเดียวกัน ในปีถัดมาแนวนโยบายที่ รมต. สุรเกียรติ์ เสถียรไทย เสนอไว้ ก็กำหนดให้การจัดทำงบประมาณเป็นแบบสมดุล และฝ่าย ธปท. ก็มิได้เสนอข้อคัดค้านแต่ประการใด ในทั้งปี 2538 และ 2539 แนวนโยบายที่เหมาะสม กว่าน่าจะเป็นนโยบายที่เกินดุล

นโยบายการเงินที่เข้มงวด

34. เมื่อทางการมิได้กำหนดนโยบายการคลังให้เข้มงวดพอ ธปท. ก็จำต้องหันมาพึ่งนโยบายการเงินดูดซับเงินที่เข้ามาจากต่างประเทศออกไปจาก ระบบ โดยใช้ตลาดรับซื้อคืนพันธบัตร (หรือที่เรียกกันว่าตลาด Repo) เป็นเครื่องมือระบายพันธบัตรออกสู่ตลาดแลกเงินสดเข้ามาทำให้ดอกเบี้ยสูงขึ้น เป็นการกด อุปสงค์รวมให้ลดลง ในด้านนี้ ธปท. ได้ดำเนินนโยบายอย่างเข้มงวดจริง นับตั้งแต่ พ.ศ.2538 ดังจะเห็นได้จากผลกระทบที่มีต่ออัตราดอกเบี้ยในตลาดเงิน (ดูภาพที่ 6) และเป็นนโยบายที่ ธปท. ดำเนินไปโดยฝืนกับความต้องการของรัฐบาลอย่างชัดเจน ดังจะเห็นได้จากคำชี้แจงที่นายวิจิตร สุพินิจ อดีตผู้ว่าการ ธปท. ได้ให้ไว้กับ ศปร. ดังต่อไปนี้

“ใน ประเด็นนี้ได้เกิดความขัดแย้งในเรื่องนโยบาย macro ซึ่งจะเห็นได้จากนโยบายของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง หลายท่าน ไม่ว่าจะเป็น ดร. สุรเกียรติ์ เสถียรไทย คุณบดี จุณณานนท์ ซึ่งมีนโยบาย 4 ข้อ คือ การลดอัตราดอกเบี้ย การพยายามรักษาอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจให้อยู่ในระดับ 8-10% การเร่งรัดการใช้เงินงบประมาณตามโครงการ และการใช้เงินคงคลัง ผู้ชี้แจงเห็นว่านโยบายเหล่านี้ผิดและสร้างความไม่มั่นใจในนโยบาย macro และทำให้เกิดความขัดแย้ง”

35. นาย สุรเกียรติ์ เสถียรไทย ได้ให้คำชี้แจงสอดคล้องกับข้อสังเกตของนายวิจิตรว่า รัฐมนตรีส่วนใหญ่ในรัฐบาลสมัยนั้นก็ได้แสดงความเห็นคัดค้าน ต่อนโยบายการเงินที่เข้มงวดอย่างชัดเจน และได้พยายามผลักดันให้ ธปท. เริ่มหามาตรการลดอัตราดอกเบี้ยให้จงได้ (คำชี้แจงของ นายสุรเกียรติ์ เสถียรไทย ต่อ ศปร.)

36. แต่ สิ่งที่ผู้บริหาร ธปท. ไม่ยอมรับก็คือ ในระบบที่อัตราแลกเปลี่ยนใกล้จะคงที่ ถ้าปล่อยให้เงินทุนต่างประเทศไหลเข้าออกโดยเสรีแล้ว ธปท. จะไม่สามารถใช้นโยบายการเงินจำกัดอุปสงค์รวมได้อย่างมีประสิทธิผล เพราะเหตุว่าอัตราดอกเบี้ยที่สูงขึ้นในประเทศจะผลักดันให้ผู้ลงทุนหันไป ใช้เงินจากต่างประเทศแทนเงินออมภายในประเทศ และจะมีเงินจากต่างประเทศเข้ามาหาประโยชน์จากดอกเบี้ยที่สูงในประเทศไทยอีก ด้วย

37. การ ใช้เงินจากต่างประเทศนี้จะทำให้อุปสงค์รวมคงที่อยู่ ไม่ถูกกระทบกระเทือนจากนโยบายดอกเบี้ยสูง การไหลเข้ามาของเงินทุนจากต่างประเทศ อย่างมากมายใน พ.ศ. 2538 และ 2539 มีส่วนทำให้การใช้จ่ายทั้งในด้านการอุปโภคบริโภคและการลงทุนสูงขึ้นมาก กลับยิ่งทำให้การขาดดุลการชำระเงิน เดินสะพัดสูงขึ้นไปอีก ซึ่งทางการก็ออกมาตรการต่างๆ ที่แก้ปัญหาที่ปลายเหตุ อาทิเช่น การจำกัดสิทธินำของใช้ส่วนตัวเข้าประเทศมูลค่าไม่เกินคนละ 5,000 บาท หรือมาตรการจำกัดวงเงินบัตรเครดิต เป็นต้น (หนังสือจากเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (นายวิษณุ เครืองาม) ถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (นายสุรเกียรติ์ เสถียรไทย) ลงวันที่ 30 เมษายน พ.ศ. 2539 รายงานผลการประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 2 เมษายน พ.ศ.2539) มาตรการดังกล่าวเหล่านี้ ถ้าจะมีผลก็คงมีผล ที่จำกัดมาก ไม่เพียงพอกับสถานการณ์ที่กำลังบีบรัดเศรษฐกิจของไทยอย่างรุนแรงมากขึ้นใน ขณะนั้น

นโยบายเพิ่มเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ

38. หาก ธปท. หมดหนทางที่จะควบคุมไม่ให้เงินจากต่างประเทศไหลเข้ามากระตุ้นอุปสงค์รวมแล้ว ธปท. ก็อาจจำต้องหาทางเสริมทุนสำรอง ระหว่างประเทศให้พอเพียงเพื่อรับมือกับสถานการณ์ที่อาจผันผวนไปในทางลบได้ โปรดสังเกตว่า มาตรการนี้จำเป็นที่จะต้องมีนโยบายการเงินที่เข้มงวด เป็นเงื่อนไขหลัก เพราะจะต้องมีการสูบเอาเงินบาทไปเพื่อซื้อเงินเหรียญสหรัฐจากต่างประเทศ คำถามที่เกิดขึ้นก็คือ ทุนสำรองที่พอเพียงนั้นควรจะอยู่ใน ระดับใดประการหนึ่ง และ ธปท. มีเครื่องมือเพียงพอที่จะดูดซับเงินที่ไหลเข้ามาเพื่อนำไปใช้เป็นทุนสำรอง ได้หรือไม่อีกประการหนึ่ง

39. แต่ เดิมมา การประเมินความพอเพียงของเงินทุนสำรองจะพิจารณาว่า เงินทุนสำรองระหว่างประเทศนั้นมีเพียงพอสำหรับการนำเข้าได้กี่เดือน การประเมินในลักษณะนี้มีสมมุติฐานว่า ตัวแปรที่ผันผวนมากกว่าคือตัวแปรด้านบัญชีการชำระเงินเดินสะพัด ในระบบที่มีการควบคุมการไหลเข้าออก ของเงินอย่างเข้มงวด การประเมินแบบนี้เป็นการประเมินที่เหมาะสมกับสถานการณ์ แต่เมื่อ ธปท. ได้เปิดให้มีการไหลเข้าออกของเงินอย่างเสรี ตัวที่จะผันแปรมากกว่าก็คือดุลบัญชีการชำระเงินด้านทุน (ดูภาพที่ 3) ปริมาณการไหลเข้าไหลออกของเงินทุนนี้มีโอกาสที่จะผันแปรได้ทีละมากๆ ต่างจากการผันผวนขององค์ประกอบต่างๆ ในบัญชีการชำระเงินเดินสะพัด เพราะผู้ประกอบการในตลาดเงินทุนสามารถดึงเอาจากทรัพย์สินทั้งหมดในตลาด (ซึ่งเป็นตัวเลขในระดับ stock) นำส่งออกไปนอกประเทศได้ในระยะอันสั้น

40. ความ จริงแล้วภายใต้กติกาของการมีตลาดเงินที่เปิดเต็มที่ควบคู่ไปกับอัตราแลก เปลี่ยนที่คงที่ ผู้ประกอบการในตลาดเงินจะสามารถหาซื้อ เงินบาทในตลาดหรือจาก ธปท. ได้ตลอดเวลาในปริมาณที่ไม่จำกัด แต่ก็หมายความต่อไปด้วยว่า ปริมาณเงินบาทที่มีอยู่ในประเทศอาจถูกนักเก็งกำไร ทั้งในและนอกประเทศนำมาใช้โจมตีได้ ดังนั้น ถ้าจะให้เงินบาทปลอดจากการโจมตีโดยสมบูรณ์แล้ว ก็จะต้องมีเงินทุนสำรองเพื่อใช้ในการรักษา อัตราแลกเปลี่ยนเท่ากับปริมาณเงินที่มีอยู่ในประเทศทั้งหมด (ปริมาณเงินที่กล่าวถึงนี้รวมจำนวนธนบัตรที่หมุนเวียนอยู่ในมือประชาชน เงินฝากใน บัญชีเดินสะพัด และเงินฝากประจำในธนาคารพาณิชย์ หรือที่เรียกกันว่า M2) เพราะเงินเหล่านี้อยู่ในเกณฑ์ที่จะถูกนำมาใช้โจมตีค่าของเงินบาทได้

41. แต่ เงื่อนไขเช่นว่านี้เป็นเงื่อนไขที่เข้มงวดเกินไป โอกาสที่นักโจมตีเงินจะใช้ปริมาณเงินที่มีอยู่ในตลาดมาใช้โจมตีทั้งหมดมี น้อย โดยเฉพาะถ้าหาก ธปท. สามารถให้ความมั่นใจได้ว่าจะสามารถมีนโยบายที่เข้มแข็งเพื่อที่จะรักษาค่า เงินบาทไว้ได้ และมีทุนสำรองพอเพียงสำหรับสถานการณ์ที่คาดไม่ถึง ในกรณีอย่างในประเทศไทยที่มีการนำเงินกู้ระยะสั้นมาใช้ในปริมาณมาก (ดูข้อ 15-17) ย่อมเสี่ยงต่อการที่ผู้ให้กู้หรือผู้นำเงินเหล่านั้นเข้ามาจะถอนหนี้สิน ระยะสั้นเหล่านี้อย่างเฉียบพลัน การประเมินความเพียงพอของทุนสำรองจึงต้องเล็งประเด็นนี้เป็นหลัก ปริมาณเงินทุนสำรองจึงต้องมีไว้เพียงพอสำหรับ ใช้จ่ายคืนหนี้สินระยะสั้นในระยะหนึ่งปีข้างหน้าได้ ภายใต้ข้อสมมุติว่าผู้ให้กู้ต่างชาติอาจไม่ต่อหนี้ระยะสั้นให้ได้ในช่วงระยะ นั้น แต่ข้อมูลในภาพที่ 8 บ่งบอกอย่างชัดเจนว่าไทยมีเงินทุนสำรองเหนือหนี้ระยะสั้นเพียงเล็กน้อยเท่านั้น

42. คำ ถามประการที่สองที่ต้องตั้งด้วยก็คือ ธปท. สามารถกำหนดให้มีเงินทุนสำรองระหว่างประเทศเพียงพอตามที่ตนต้องการได้หรือ ไม่ ดังได้กล่าวมาแล้ว การขายพันธบัตรในตลาด Repo เป็นวิธีการหนึ่งที่ ธปท. ดูดซับเงินบาทออกไปจากระบบได้ และถ้า ธปท. นำเอาเงินที่ได้จากการขาย พันธบัตรนี้ไปซื้อเงินดอลล่าร์เก็บเข้าทุนสำรองระหว่างประเทศก็ย่อมกระทำได้ อีกวิธีหนึ่งที่ ธปท. สามารถดูดซับเงินบาทออกไปจากตลาดได้โดยตรง ก็คือด้วยการทำสัญญา swap ในตลาดเงินตราระหว่างประเทศ ถ้า ธปท. ขายเงินเหรียญสหรัฐ/ซื้อเงินบาทในปัจจุบัน แลกกับการซื้อเงินเหรียญสหรัฐ/ ขายเงินบาทในอนาคต ธปท. ก็จะสามารถสูบเงินบาทออกไปจากระบบได้ เครื่องมือ swap เช่นว่านี้ย่อมจะเลื่อนเวลาการไหลเข้ามาของเงิน ไปได้ชั่วระยะสัญญาของ swap นั้นและก็สามารถเลื่อนไปได้เรื่อยๆ โดยการต่อ (roll over) สัญญาดังกล่าวไป

43. ใน การประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินในวันที่ 18 เมษายน 2539 (วาระที่ 3.2.2) มีการกล่าวถึงเครื่องมือ swap ที่ชวนให้สันนิษฐานได้ว่า การลบล้างการขยายตัวของเงินด้วย วิธีนี้ได้รับการพิจารณาโดยผู้บริหารระดับสูงเป็นครั้งแรกในวันนั้น เพราะประธานที่ประชุม (ผู้ว่าการวิจิตร) “ได้มอบหมายให้ฝ่ายการธนาคาร ทำการศึกษาโดยเพิ่มเติมรายละเอียดเกี่ยวกับการใช้ธุรกรรม swap เป็นเครื่องมือดำเนินนโยบายการเงิน” แต่การ “ค้นพบ” เครื่องมือดูดเงินใหม่นี้ช้าไป เพราะหลังจากนั้นอีกไม่นานเงินบาทก็เริ่มถูกโจมตี

44. ความ จริงแล้ว ธุรกรรม swap หาได้เป็นเครื่องมือใหม่สำหรับ ธปท. ไม่ ธปท. ได้เคยนำ swap มาใช้เมื่อเงินบาทถูกโจมตีในเดือนมกราคม 2538 (ดูบทที่ 2) แต่สิ่งที่ใหม่ในการประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินในเดือนเมษายน 2539 คือการใช้ swap เพื่อดูดเงินบาทออกจากตลาด ซึ่งมีวัตถุประสงค์ เป็นไปในทิศทางตรงกันข้ามกับที่เคยทำในปี 2538 ทั้งยังได้ทุ่มเททำอีกระหว่างครึ่งหลังของปี 2539 และครึ่งแรกของปี 2540 (ดูบทที่ 2) ไม่ว่า ธปท. จะใช้มาตรการขายพันธบัตรดูดซับเงินออกจากระบบ หรือดูดซับเงินบาทด้วยการทำสัญญา swap ก็ตาม มาตรการเหล่านี้ย่อมจะมีผลทำให้อัตราดอกเบี้ย สำหรับเงินบาทสูงขึ้นดังได้กล่าวมาแล้ว แต่ในเรื่องนี้ ธปท. มักจะถูกฝ่ายการเมืองกดดันให้ผ่อนคลายมาตรการทางการเงินอยู่ตลอดเวลา

นโยบายอัตราแลกเปลี่ยน

45. เมื่อ ธปท. ไม่สามารถใช้ทั้งนโยบายการคลังหรือการเงินได้ มาตรการที่ ธปท.อาจนำมาใช้ได้ในช่วงที่มีเงินไหลเข้ามาจากต่างประเทศ เป็นจำนวนมากก็คือ การปรับอัตราแลกเปลี่ยนให้ค่าเงินบาทสูงขึ้น

46. ใน เรื่องนี้ กองทุนการเงินฯ ได้แนะนำให้ไทยผ่อนคลายนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้นหลาย ครั้ง โดยปรากฏในสรุปรายงาน การปรึกษาหารือประจำปี อย่างน้อยตั้งแต่ พ.ศ. 2537 เป็นต้นมา กองทุนการเงินฯ ให้ความเห็นว่า ระบบอัตราแลกเปลี่ยนที่ผูกกับตะกร้าเงิน ทำให้การดำเนินมาตรการการเงินไม่มีอิสระ และไม่เอื้ออำนวยต่อการดำเนินนโยบายที่เข้มงวด จึง

" เสนอให้ธนาคาร [แห่งประเทศไทย] พิจารณาเพิ่มความยืดหยุ่นให้กับระบบอัตราแลกเปลี่ยน โดยขยายช่วงของ อัตราแลกเปลี่ยน ซึ่งจะทำให้เศรษฐกิจไทยสามารถขยายตัวได้อย่างมีเสถียรภาพและมีอัตราเงินเฟ้อ ต่ำ” (คำแปลของ International Monetary Fund, Concluding Statement of the Mission โดยเจ้าหน้าที่ ธปท.)

และในปีถัดมา (พ.ศ. 2538)

" กองทุนการเงินฯ เสนอให้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนมีความยืดหยุ่นขึ้น แต่หากตลาดยังไม่พร้อมก็ควรพิจารณาให้ค่าเงินบาท แข็งขึ้น (step appreciation) เพื่อให้ราคาของ traded goods ลดลง และลดแรงกดดันต่อทรัพยากร” (คำแปลของ International Monetary Fund, Concluding Statement of the Mission โดยเจ้าหน้าที่ ธปท.)

ถ้า คำนึงว่า ในช่วงนั้นเศรษฐกิจยังเฟื่องฟูอยู่และปริมาณเงินยังไหลเข้ามาในอัตราที่สูง มาก การเสนอให้ ธปท. เพิ่มค่าของเงินบาทให้สูงขึ้น จึงมีเหตุผลในด้านการควบคุมอุปสงค์รวม แต่ ธปท. ไม่พร้อมที่จะรับข้อเสนอนี้ เพราะเกรงว่าจะส่งผลเสียต่อภาคส่งออก

47. ใน พ.ศ. 2539 หลังจากเจ้าหน้าที่กองทุนการเงินฯ เดินทางมาย้ำอีกครั้งหนึ่งว่า ระบบอัตราแลกเปลี่ยนไม่มีความยืดหยุ่นพอ ภายใน ธปท. คณะกรรมการนโยบายการเงิน (ซึ่งมีผู้บริหารระดับสูง ระดับผู้ว่าการ รองผู้ว่าการ ผู้ช่วยผู้ว่าการ และผู้อำนวยการฝ่ายวิชาการ เป็นกรรมการ) ก็หยิบยกเอาประเด็นเรื่องนี้ขึ้นมาพิจารณา โดยได้มีรายงานจากหน่วยวิเคราะห์ ส่วนวิเคราะห์และธุรกิจตลาดเงิน ฝ่ายการธนาคารสรุปไว้ว่า

" การที่ตลาดสามารถคาดการณ์อัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทภายใต้ระบบตะกร้าเงินและการ ที่ค่าเงินบาทมีเสถียรภาพ เป็นสาเหตุหนึ่งที่ให้ทุนระยะสั้นไหลเข้าประเทศเป็นจำนวนมากอย่างต่อเนื่อง ดังนั้น การเพิ่มความยืดหยุ่นให้แก่ อัตราแลกเปลี่ยนอาจช่วยชะลอเงินทุนนำเข้าของนักเก็งกำไรระยะสั้นได้ เนื่องจากมีความเสี่ยงมากขึ้น” (บันทึกช่วยจำ การประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงิน ครั้งที่ 3/2539 วันที่ 18 เมษายน 2539)

48. หลัง จากรับทราบรายงานดังกล่าว ประธานที่ประชุม (ผู้ว่าการวิจิตร) ได้มอบหมายให้ฝ่ายการธนาคาร “หาข้อมูลเกี่ยวกับการดำเนินนโยบาย อัตราแลกเปลี่ยนของประเทศสิงคโปร์ มาเลเซีย และอินโดนีเซียประกอบด้วย” การมอบหมายจากผู้ว่าการนั้นได้รับการตอบสนองในการประชุมคณะกรรมการ เดียวกันในวันที่ 19 มิถุนายน พ.ศ. 2539 โดยหัวหน้าหน่วยวิจัยพื้นฐาน ฝ่ายวิชาการ (นายพิชิต ภัทรวิมลพร) ได้รายงานผลการศึกษาเปรียบเทียบ อัตราแลกเปลี่ยนของไทยกับประเทศเพื่อนบ้าน และผลกระทบอันเกิดจากแนวโน้มที่แทบทุกประเทศ (ยกเว้นไทย) ได้มีการใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยน ที่คล่องตัวขึ้น ในที่สุดที่ประชุมได้มีข้อคิดเห็นส่วนหนึ่งดังต่อไปนี้

“ที่ ประชุม..มีข้อสังเกตว่าจากพื้นฐานการค้าระหว่างประเทศที่แตกต่างกัน … น่าจะมีผลทำให้การดำเนินมาตรการเกี่ยวกับ ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแตกต่างกัน อย่างไรก็ตามในระยะหลังประเทศต่างๆ ส่วนใหญ่ได้หันมาใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยน ที่คล่องตัวมากขึ้น ประธานที่ประชุม [นายวิจิตร สุพินิจ] ฝากให้ศึกษาเรื่อง การพัฒนาวิธีการแทรกแซงผ่านสถาบันการเงิน และให้ความเห็น ว่าการพิจารณาใช้มาตรการอัตราแลกเปลี่ยนจำเป็นต้องอาศัยช่วงเวลาที่เหมาะสม” (บันทึกช่วยจำ การประชุมคณะกรรมการ นโยบายการเงิน ครั้งที่ 5/2539 วันพุธที่ 19 มิถุนายน 2539)

49. มี ข้อน่าสังเกตสองประการเกี่ยวกับการประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินสองครั้ง นี้ ประการแรกในการประชุมทั้งสองครั้ง นายชัยวัฒน์ วิบูลย์สวัสดิ์ (รองผู้ว่าการในช่วงนั้น) มิได้เข้าร่วมประชุม ความเห็นของนายชัยวัฒน์ จึงมิได้สะท้อนอยู่ในรายงานครั้งนั้น ในประการที่สอง การประชุมคณะกรรมการนโยบาย การเงินครั้งหลังที่นำเสนอข้างบนนี้เป็นการประชุมครั้งสุดท้ายที่นายวิจิตร สุพินิจเป็นประธาน หลังจากนั้นอีกไม่นาน นายวิจิตรก็ได้ลาออกจากตำแหน่งผู้ว่าการ เพราะฉะนั้นแนวนโยบายในทางผ่อนคลายช่วงอัตราแลกเปลี่ยนที่ผู้ว่าการวิจิตร เริ่มแสดงท่าทีว่าจะรับไว้ ก็ต้องได้รับการพิจารณาใหม่จากผู้ว่าการเริงชัย มะระกานนท์

50. ต่อมาเมื่อเศรษฐกิจไทยเริ่มประสบภาวะวิกฤตตั้งแต่ครึ่งหลังของ พ.ศ. 2539 เป็นต้นมา การขยายช่วงของอัตราแลกเปลี่ยนก็ได้รับการพิจารณาเป็น ระยะๆ โดยมีปลัดกระทรวงการคลัง (ม.ร.ว. จัตุมงคล โสณกุล) เป็นผู้ผลักดันมากเป็นพิเศษ แต่ ธปท. เห็นว่า การขยายช่วงในระยะที่เงินบาทกำลัง ถูกโจมตีอยู่เป็นระยะๆ จะเป็นการส่งสัญญาณที่ผิดแก่ตลาด นายชัยวัฒน์ วิบูลย์สวัสดิ์ รองผู้ว่าการในช่วงนั้นได้ชี้แจงต่อ ศปร. ว่า

“.. ในช่วง 2538 ที่มีการเก็งกำไรค่าเงินบาทหลังเกิด Mexico Crisis เป็นเหตุการณ์ที่ทำให้หลายๆ คนใน ธปท. มีแนวความคิดว่าการรักษาเสถียรภาพเป็นสิ่งดี เนื่องจากเหตุการณ์ในครั้งนั้นทำให้ทาง ธปท. ต้องเข้าไปดูแลสถานการณ์ และใช้เวลามากกว่า 1 เดือนในการทำให้คนไม่ตื่นกลัว จุดนี้ทำให้เกิดแนวคิดว่าหากตลาดมีเสถียรภาพ การเก็งกำไร หรือข่าวลือต่างๆ จะหมดไป สิ่งนี้คือจุดที่ทำให้มีความลังเลในการที่จะเปลี่ยนระบบให้คล่องตัวขึ้น แม้ว่าความคิดใน การปรับปรุง ระบบอัตราแลกเปลี่ยนให้คล่องตัวมีมาตลอด และได้มีการเตรียมการอย่างเงียบๆ แต่ก็หาจังหวะเวลา ที่เหมาะสมไม่ได้ในตอนนั้นและไม่ได้คิดว่าเป็นเรื่องเร่งด่วน …”

51. เมื่อ ธปท. เลือกที่จะผัดเวลาที่จะใช้นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนอย่างจริงจังไปเรื่อยๆ ดังนี้ นโยบายการรักษาเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยน จึงกลายเป็นนโยบายที่นับวันก็มีความศักดิ์สิทธิ์และบีบรัดนโยบายของ ธปท. มากขึ้นจนแทบจะแตะต้องไม่ได้ ดังจะเห็นได้จากตัวอย่างต่อไปนี้ ในช่วงกลางปี 2538 (หลังจากวิกฤตการณ์เม็กซิโกไม่กี่เดือน) ธปท. มีโอกาสที่จะเพิ่มน้ำหนักของเงินเยนในตะกร้า เพื่อเอาประโยชน์จากค่าเงินเยนที่ต่ำลงในระยะนั้น แต่นายวิจิตร สุพินิจ ผู้ว่าการช่วง พ.ศ. 2533-39 ได้ชี้แจงต่อ ศปร. เกี่ยวกับเรื่องนี้ และในบรรดาหลายเหตุผลที่ให้ไว้ ได้กล่าวว่า

“การ ปรับสูตรตะกร้าจะทำให้คนที่ track ค่าเงินบาท (ได้แก่บรรดา banker นานาชาติ รวมถึง IMF) เกิดความสับสนใน นโยบายธนาคาร เนื่องจากรู้อยู่แล้วว่าค่าเงินบาทในช่วงนั้นมีแนวโน้มแข็งขึ้น แต่ทางการกลับพยายามทำให้ค่าเงินอ่อนลง”

อย่าง ไรก็ตาม มาตรการขยายช่วงอัตราแลกเปลี่ยนที่ถกเถียงกันก่อนเดือนพฤษภาคม 2540 นั้นเป็นการขยายไปไม่กว้างเท่าใดนัก ขนาดของช่วงอัตรา แลกเปลี่ยนที่สูงที่สุดที่พิจารณากันในตอนนั้นกว้างเพียง 15 สตางค์เท่านั้น ซึ่งช่วงดังกล่าวไม่เพียงพอที่จะป้องกันวิกฤตการณ์ที่เกิดขึ้นใน พ.ศ. 2539-40 ได้

นโยบายการกีดกันการนำเข้าของเงินกู้ระยะสั้น

52. การมองปัญหาของ ธปท. ตามที่พรรณนามาจนถึงจุดนี้ เริ่มต้นจากการแก้สถานการณ์อันเกิดจากการไหลเข้ามาของเงินกู้จากต่างประเทศ แต่วิธีหนึ่งที่ ธปท. มิได้คำนึงถึงมากเท่าใดนัก ก็คือการแก้ไขที่ต้นเหตุและตัดไฟเสียตั้งแต่ต้นลม ด้วยการพยายามกีดกันไม่ให้เงินจากต่างประเทศไหลเข้ามาในประเทศ แทนที่จะปล่อยให้เข้ามาและแก้ไขที่ผลหรือปลายเหตุ

53. ใน ที่สุดตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2538 ธปท. ได้ใช้มาตรการบังคับให้มีการนำเอาเงินมาฝากโดยไม่ได้รับดอกเบี้ยไว้ที่ ธปท. ไม่ต่ำกว่าร้อยละ 7 ของยอดเงินดังต่อไปนี้

• เงินบาทของผู้ที่มิได้มีภูมิลำเนาอยู่ในประเทศไทยที่ฝากไว้กับธนาคารพาณิชย์ (วันที่ 8 สิงหาคม 2538)
• เงิน กู้ของบริษัทเงินทุนที่มีอายุต่ำกว่า 1 ปี รวมทั้งตั๋วเงิน ตั๋วแลกเงิน (bill of exchange) และ Negotiable Certificate of Deposit (NCD)
• เงินกู้ของธนาคารพาณิชย์ วิเทศธนกิจ และบริษัทเงินทุน

มาตรการ นี้เป็นมาตรการที่อ่อนไป (ชิลีบังคับให้ผู้นำเงินเข้าจากต่างประเทศนำเงินมาฝากไว้เป็นเวลา 1 ปีกับธนาคารกลางของตนถึงร้อยละ 30) และมิหนำซ้ำเป็นมาตรการที่นำมาใช้สายไปเสียด้วย เพราะนำมาใช้เมื่อปริมาณหนี้สินของไทยได้เพิ่มขึ้นไปสูงมากแล้ว หลังจากนั้นอีกไม่กี่เดือน เศรษฐกิจไทยเริ่มตกต่ำลงอย่างรวดเร็ว และปัญหาที่เกิดขึ้นที่จำเป็นต้องแก้ไขก็คือการไหลออกของเงินอย่างรวดเร็ว

54. ใน ครึ่งหลังของ พ.ศ. 2539 แนวโน้มเศรษฐกิจประจักษ์ชัดขึ้นเมื่อตัวเลขการส่งออกของไทยที่ขยายตัวใน อัตราที่สูงกว่าร้อยละ 13 อย่างต่อเนื่อง มาเป็นเวลากว่าสิบปี กลับมีอัตราเป็นติดลบอย่างฉับพลัน หลังจากนั้น ปัญหาต่างๆ ของเศรษฐกิจไทยที่ถูกปกปิดด้วยอัตราการขยายตัวที่สูงก็เริ่ม ปรากฏตัวขึ้นมาพร้อมๆ กัน ทั้งในด้านสถาบันการเงิน ในด้านอัตราแลกเปลี่ยน ในสาขาเศรษฐกิจการผลิตต่างๆ และที่สำคัญที่สุด ในศรัทธาที่มีต่อระบบ การจัดการนโยบายเศรษฐกิจมหภาคของเหล่านักลงทุนทั้งในต่างประเทศและในไทย

การเลือกแนวนโยบายของธนาคารแห่งประเทศไทย

55. ถ้าทบทวนการตัดสินใจทางเลือกในขั้นตอนต่างๆ ของ ธปท. แล้วจะสรุปได้ดังต่อไปนี้

1. ธปท. อาจเลือกที่จะไม่ให้เปิดตลาดเงินทุนเสรีได้ตั้งแต่ พ.ศ. 2533 แต่ ธปท. ก็เลือกที่จะให้เปิด การตัดสินใจให้เปิดครั้งนั้น นับว่าเป็นผลพวงของแนวนโยบายที่เป็นมาโดยต่อเนื่องเป็นระยะยาวนาน และสะท้อนความต้องการของฝ่ายการเมืองในขณะนั้น อย่างเต็มที่ เมื่อนายวิจิตรเข้ามารับตำแหน่งเป็นผู้ว่าการก็สานต่อนโยบายนั้นอย่างขะมัก เขม้นถึงขั้นเปิดวิเทศธนกิจ ซึ่งก็ได้รับ การสนับสนุนจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในสมัยนั้น (นายธารินทร์ นิมมานเหมินท์) และจากคณะรัฐมนตรีอีกด้วย
2. เมื่อ ธปท. เลือกที่จะเปิดตลาดเงินทุนให้เสรีแล้ว ธปท. ก็ควรเลือกที่จะให้อัตราแลกเปลี่ยนยืดหยุ่นมากกว่านี้ แต่ ธปท. ก็เลือกที่จะ รักษาช่วงอัตราแลกเปลี่ยนที่แคบมากไว้ มาเริ่มพิจารณาก็ ในเดือนเมษายน 2539 ซึ่งสายไปเสียแล้ว เพราะหลังจากนั้นอีกไม่กี่เดือน ปัญหาเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นก็รุนแรงจนทำให้ ธปท. กลัวที่จะดำเนินการใดๆ อีกต่อไป เพราะเกรงว่าจะส่งสัญญาณผิดให้กับตลาด
3. เมื่อ ธปท. เลือกที่จะรักษาช่วงอัตราแลกเปลี่ยนที่แคบไว้เช่นนั้น ก็หมายความว่าแนวนโยบายทางด้านอุปสงค์รวมจะต้องมี ความระมัดระวัง (conservative) เป็นพิเศษ โดยเฉพาะในระยะตั้งแต่ พ.ศ. 2537 เป็นต้นมา นโยบายการคลังเป็นเรื่องของรัฐบาล และรัฐสภาก็จริงอยู่ แต่ ธปท. ก็มิได้ผลักดันอย่างจริงจังให้รัฐบาลมีนโยบายเกินดุล ซึ่งเป็นสิ่งจำเป็นในช่วงนั้น ส่วนนโยบายการเงิน ที่ดึงปริมาณเงินในประเทศก็ไร้ผล เพราะถูกลบล้างด้วยเงินกู้จากต่างประเทศที่ไหลเข้ามาอย่างต่อเนื่อง
4. เมื่อ ธปท. ไม่สามารถใช้นโยบายการคลังหรือการเงินได้ ก็ควรจะใช้มาตรการไม่ให้เงินกู้ไหลเข้าประเทศอย่างมากมายเสียตั้งแต่ต้น แต่มาตรการที่ประกาศกลับเป็นมาตรการที่อ่อน และนำมาใช้เมื่อสายไปแล้ว คือหลังจากไทยมีหนี้สินระยะสั้นในระดับสูง มากเกินไปเสียแล้ว

56. ข้อกล่าวหา ธปท. ข้างต้นนี้ อาจได้รับการทักท้วงว่า เป็นการกล่าวหาจากมุมมองในปัจจุบันเมื่อสภาพการณ์ต่างๆ เป็นที่ประจักษ์แล้ว
หรือ ถ้ากล่าวอย่างสั้นๆ ก็คือเป็นความฉลาดหลังเหตุการณ์ มิได้สะท้อนมุมมองจากในอดีตเมื่อสถานการณ์ต่างๆ ยังไม่ประจักษ์ และถ้าพิจารณา จากประวัติการพยากรณ์ของหน่วยงานอื่นๆ แล้ว ธปท. ก็มิได้บกพร่องไปกว่าคนอื่น

57. แต่ ประเด็นมิได้อยู่ที่ความสามารถในการพยากรณ์ ประเด็นอยู่ที่ความเหมาะสมในการเลือกยุทธศาสตร์ และเมื่อได้เลือกยุทธศาสตร์ใหม่แล้ว เมื่อสภาพแวดล้อมเปลี่ยนแปลงไป โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อ ธปท. เลือกเดินตามแนวนโยบาย 4 ข้อดังกล่าวแล้ว (ดูข้อ 55) แต่ละก้าวที่ตัดสินใจไป ได้ทำให้เศรษฐกิจล่อแหลมต่ออันตรายอย่างที่เกิดขึ้นในที่สุด และอันตรายเหล่านี้มิใช่เป็นอันตรายที่พยากรณ์ไม่ได้ เพราะปัญหาที่เกิดขึ้นกับประเทศไทย เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นแล้วในประเทศอื่น วิกฤตการณ์ที่ในที่สุดเกิดขึ้นในประเทศไทยมิได้มีความพิเศษที่ไม่เคยเกิด ขึ้นในประเทศอื่น แต่เคยเกิดขึ้นแล้ว อย่างน้อยสามครั้ง กล่าวคือ ในชิลี ระหว่าง ค.ศ. 1982 และ 1984 ในสวีเดนระหว่าง ค.ศ. 1990 และ 1992 และในเม็กซิโก ระหว่าง ค.ศ. 1994 และ 1995 ในประเทศเหล่านี้มีปรากฏการณ์ดังต่อไปนี้

• ธนาคารกลางปล่อยให้เงินทุนไหลเข้าออกได้โดยเสรี และธนาคารกลางกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนไว้ให้คงที่
• ธนาคาร กลางไม่สามารถใช้นโยบายการเงินได้เพราะมีเงินจากต่างประเทศไหลเข้ามาท่วมท้น และรัฐบาลมิได้ใช้ นโยบายการคลังที่เข้มงวดพอ (ชิลีและเม็กซิโกรักษาดุลงบประมาณ ส่วนสวีเดนนั้นยังมีภาวะขาดดุลในระดับที่ค่อนข้างสูง)
• ทั้ง สามประเทศเพิ่งผ่อนคลายมาตรการแทรกแซงในตลาดการเงิน โดยไม่มีการกำกับสถาบันการเงินที่เข้มแข็งขึ้น และในที่สุดสถาบันการเงินก็กลายเป็นจุดอ่อนของเศรษฐกิจ
• ใน ช่วงเศรษฐกิจขาขึ้น มีการลงทุนในอสังหาริมทรัพย์โดยอาศัยเงินกู้จากสถาบันการเงินเป็นจำนวนสูง มาก จนในที่สุดทำให้สถาบันการเงินอยู่ในฐานะล่อแหลมต่อการฟุบลงของตลาดอสังหาริม ทรัพย์

58. แต่ ตัวที่ทำให้ปัญหาต่างๆ ทั้งหมดข้างบนนี้ปะทุเป็นวิกฤตการณ์นั้นแตกต่างกัน ในกรณีของชิลีและสวีเดนเกิดจากความล้มเหลวของสถาบันการเงิน บางราย ตามด้วยการที่รัฐเข้าไปโอบอุ้มสถาบันการเงิน ในกรณีของเม็กซิโกเกิดจากการไหลออกของเงินไปต่างประเทศก่อน ทำให้ต้องลดค่าเงิน และผลักดัน ให้สถาบันการเงินที่กู้เงินจากต่างประเทศต้องล้มละลาย กลายเป็นวิกฤตการณ์ของสถาบันการเงิน แต่ผลในที่สุดก็เหมือนกัน กล่าวคือ การโจมตีค่าของเงิน การขาดสภาพคล่องซึ่งในที่สุดแปรสภาพเป็นการล้มละลายของสถาบันการเงิน และอัตราดอกเบี้ยที่พุ่งสูงขึ้น

59. ปรากฏการณ์ ทั้งหมดที่เกิดก่อนการปะทุขึ้นของวิกฤตการณ์ที่ลำดับไว้ข้างต้นนี้ล้วนเป็น ปรากฏการณ์ที่มีอยู่ในประเทศไทยก่อนปี 2539 และส่วนใหญ่นั้นเกิดจากการที่ ธปท. เดินตามแนวนโยบาย 4 ข้อที่ได้ลำดับไว้ ทั้งๆ ที่มีงานทางวิชาการที่ศึกษาปัญหาของประเทศเหล่านี้อย่างแพร่หลาย ทั้งในระดับทฤษฎีและในระดับประสบการณ์ ที่ชี้ให้เห็นความจำเป็นที่ต้องมีแนวนโยบายที่เข้มงวดและรอบคอบกว่านี้

60. เมื่อ เป็นเช่นนี้ คำถามที่จำเป็นต้องถามก็คือ เพราะเหตุใด ธปท. ถึงมองข้ามประสบการณ์ทั้งหมดนี้ ข้อสันนิษฐานข้อหนึ่งที่ไม่ต้องพิจารณาเลยก็คือ ธปท. ไม่ได้ศึกษาสถานการณ์ในต่างประเทศ เจ้าหน้าที่ระดับสูงของ ธปท. หลายคนล้วนแล้วแต่มีประสบการณ์ในต่างประเทศ นับตั้งแต่ผู้ว่าการวิจิตรเอง ซึ่งเคยเป็นกรรมการสมทบที่กองทุนการเงินฯ ในการอ่านบันทึกช่วยจำจากการประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินภายใน ธปท. ก็พบว่า ธปท. ได้พยายามศึกษาข้อเท็จจริงจากประเทศอื่นอยู่ตลอดเวลา และเมื่อเกิดวิกฤตการณ์ในประเทศอื่นๆ อย่างเช่น เม็กซิโก สาธารณรัฐเช็ค ทางฝ่ายวิชาการ ก็ได้ทำบันทึกเสนอขึ้นมาอยู่ตลอดเวลา

61. แต่ ปฏิกิริยาอย่างน้อยของผู้ว่าการวิจิตรต่อรายงานเหล่านี้ จะเน้นข้อต่างมากกว่าข้อที่เหมือนกัน อย่างเช่น ในกรณีของเม็กซิโก อดีตผู้ว่าการวิจิตรได้ชี้แจงต่อ ศปร. ว่า

“สำหรับ ลักษณะในเชิงคุณภาพของ Mexico … จะเห็นได้จากเครื่องชี้ทางเศรษฐกิจไทยนั้นไม่ส่อเลยว่าไทยจะมีปัญหาเช่นนั้น จาก current account และเงินเฟ้อก็อยู่ในอัตราประมาณ 4-5% ต่อเนื่องกันมาหลายปี ในขณะที่ Mexico นั้นเป็น 7-year cycle ที่จะมีการเลือกตั้ง จึงมีการกระตุ้นเศรษฐกิจต่อเนื่องมากเกินไปโดยใช้เงินต่างประเทศ …”

62. แนว ความคิดของอดีตผู้ว่าการวิจิตรก็เป็นแนวความคิดหนึ่ง แต่ถ้าจะถามต่อไปว่า แนวความคิดดังกล่าวนี้เป็นแนวความคิดเดียวกันกับที่เจ้าหน้าที่ ธปท. ทุกคนเห็นพ้องต้องกันหรือไม่ ก็คงตอบไม่ได้ เพราะหลังจากได้ฟังคำชี้แจงจากเจ้าหน้าที่ ธปท. ในหลายระดับมาแล้วหลายคน ศปร. มีความเห็นว่า บรรยากาศความคิดภายใน ธปท. นั้นไม่ชวนให้เจ้าหน้าที่ต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในระดับสูงมีโอกาสและสามารถแสดงความเห็นอย่างตรงไปตรงมา ได้ ขณะเดียวกันเจ้าหน้าที่ในระดับล่างลงมา โดยเฉพาะในฝ่ายวิชาการก็มิได้ถูกใช้งานในลักษณะที่ชวนให้เขามีความคิดริ เริ่มได้ง่าย (ดูข้อ 440) เพราะฉะนั้นจึงยากที่จะวินิจฉัยในปัจจุบันได้ว่า ในตอนนั้น มีความเห็นคัดค้านหรือแตกต่างไปจากของผู้ว่าการบ้างหรือไม่

63. ด้วยภาษาที่ค่อนข้างสุภาพ นายศิริ การเจริญดี (ผู้ช่วยผู้ว่าการ) ได้ชี้แจงในประเด็นนี้ต่อ ศปร. ดังต่อไปนี้

“แต่ เป็นที่ทราบกันดีว่า การทำงานในธนาคาร เราไม่เคยมีการหักหาญน้ำใจกัน การปฏิบัติชนิดที่ว่า ‘ให้บันทึกเป็นลายลักษณ์อักษรว่าไม่เห็นด้วยนั้น’ ไม่เคยมี เพราะเราเคารพในความเห็นของกันและกัน”

แต่ ถ้ายอมรับว่าไม่จำเป็นต้องมีการบันทึกการคัดค้านเป็นลายลักษณ์อักษร ก็มิได้หมายความว่า จะไม่มีการถกเถียงด้วยวาจาอย่างเปิดเผยและสม่ำเสมอ ตรงกันข้าม ดังจะเห็นได้ในบทต่อไป ความขัดแย้งทางความคิด แม้กระทั่งในระหว่างผู้บริหารระดับสูงด้วยกันเอง ก็มักจะถูกเก็บกดเอาไว้ และการแลกเปลี่ยนความคิดหรือแม้กระทั่งการแลกเปลี่ยนข้อมูลใน ธปท. ก็ไม่ค่อยเกิดขึ้น

64. เจ้า หน้าที่ ธปท. ระดับสูงที่ ศปร. ตั้งคำถามว่า บรรยากาศทางความคิดได้เปลี่ยนแปลงไปบ้างหรือเปล่า ก็ได้คำตอบเหมือนกันว่า บรรยากาศดังกล่าวอึมครึมมากขึ้นกว่าเดิมตั้งแต่เหตุการณ์ปลดนายเอกกมล คีรีวัฒน์ ในเดือนธันวาคม 2538 ปัญหาที่เกิดขึ้นที่มีผลต่อพฤติกรรมของผู้บริหารระดับสูงต่างๆ มิได้เกิดขึ้นเพราะความแตกต่างในความคิดเห็นระหว่างนายวิจิตรกับนายเอกกมล แต่ทว่าเพราะการหาหลักฐานนั้นอาศัย วิธีการที่ทำให้เจ้าหน้าที่ ธปท. ตกอกตกใจ และมีความหวาดระแวงต่อกันมากขึ้น หลังจากนั้นก็จะมีการแสดงความเห็นออกมาน้อยลงไปกว่าเดิมมาก

65. เป็น ที่น่าเสียดายว่า เมื่อถึงกลางปี 2539 ในช่วงที่ปัญหาต่างๆ เริ่มรุมเร้าเศรษฐกิจไทยอย่างไม่ขาดสายแล้วนั้น หน่วยงานบริหารนโยบาย เศรษฐกิจหลักของประเทศยังก้าวเข้าสู่สถานการณ์เช่นนี้ด้วยบรรยากาศการทำงาน แบบนี้

<<< รายงาน ศปร. ( สารบัญ และ คำนำ ) >>>
<<< รายงาน ศปร. ( สารบัญตารางและภาพ ) >>>
<<< รายงาน ศปร. ( สรุปความเห็น และ บทที่ 1 ) >>>
<<< รายงาน ศปร. ( บทที่ 2 ) >>>
<<< รายงาน ศปร. ( บทที่ 3-4 ) >>>
<<< รายงาน ศปร. ( บทที่ 5-7 ) >>>
<<< รายงาน ศปร. ( ภาคผนวก ) >>>