319. การวิเคราะห์การบริหารจัดการกองทุนฟื้นฟูฯ ในระยะปี 2539-2540 จำเป็นต้องเข้าใจโครงสร้างของกองทุนฟื้นฟูฯ ก่อน คือ ตั้งแต่เรื่องกฎหมายที่กำหนดอำนาจหน้าที่ แหล่งที่มาของเงิน ตลอดจนความสัมพันธ์ระหว่างกองทุนฟื้นฟูฯ กับ ธปท. ต่อจากนั้นจึงเป็นการทบทวนเหตุการณ์ในปี 2540 และสรุปความเห็น
ในบทนี้แบ่งหัวข้อใหญ่ออกเป็นสี่ตอนคือ
การบริหารจัดการกองทุนฟื้นฟูฯ
สรุปลำดับเหตุการณ์การแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน
ผลการดำเนินงานของกองทุนฟื้นฟูฯ 2539-2540
สรุปความเห็นของ ศปร. ในเรื่องการบริหารจัดการกองทุนฟื้นฟูฯ 2539-2540
การแบ่งการศึกษาออกเป็นตอนแยกจากกันค่อนข้างชัดเจนและกำหนดให้แต่ละตอนมีความสมบูรณ์ในตัวเอง ย่อมก่อให้เกิดความซ้ำซ้อนบ้างในข้อมูลบางเรื่อง แต่เห็นว่าน่าจะทำให้เข้าใจเรื่องได้ดีขึ้น
การบริหารจัดการกองทุนฟื้นฟูฯ
ขอบเขตอำนาจของกองทุนฟื้นฟูฯ
320. ก่อนที่จะตั้งกองทุนฟื้นฟูฯ งานของ ธปท. ประกอบด้วยงานกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงินและงานการให้สภาพคล่อง แก่สถาบันการเงินตามหน้าที่ของธนาคารกลางดังนี้
321. ธปท. กำกับ ตรวจสอบและดูแลสถาบันการเงินตามพระราชบัญญัติ 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติการธนาคารพาณิชย์ และพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจเงินทุน ธุรกิจหลักทรัพย์ และธุรกิจเครดิตฟองซิเอร์ ซึ่งพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับได้ให้อำนาจ ธปท. ในด้านต่างๆ เพื่อให้เป็นเครื่องมือในการกำกับให้สถาบันการเงินมีความมั่นคง เช่น การกำหนดอัตราส่วนทางการเงินต่างๆ ที่สถาบันการเงินจะพึงดำรงไว้ การสั่งแก้ไขการดำเนินงาน กรณีที่สถาบันการเงินมีปัญหา ได้แก่ การระงับการดำเนินกิจการทั้งหมดหรือบางส่วน การสั่งการให้เพิ่มทุนหรือลดทุน รวมถึงการเพิกถอนใบอนุญาตในกรณีที่เห็นว่าการดำเนินงานจะเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ประโยชน์ของประชาชน เป็นต้น
322. หากพิจารณาในรายละเอียดของกฎหมายข้างต้น ซึ่งร่างและนำเสนอโดย ธปท. และได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมเป็นลำดับมา ในปี พ.ศ. 2526 2528 และ 2535 จะเห็นว่ากฎหมายได้กำหนดขั้นตอนในการจัดการกับปัญหาไว้เป็นลำดับ ตั้งแต่กิจการเริ่มขาดทุนและผลขาดทุนนั้นทำให้เงินกองทุนลดต่ำลงกว่าทุนจดทะเบียน ไปจนถึงเมื่อคาดว่าการดำเนินงานอาจจะทำให้เกิดความเสียหายต่อประโยชน์ของประชาชน
323. ขอบเขตและหน้าที่ของ ธปท. ในฐานะธนาคารกลางของประเทศในส่วนที่เกี่ยวกับการช่วยเหลือสถาบันการเงิน เป็นเรื่องของการให้สภาพคล่องโดยมีหลักทรัพย์เป็นประกัน และกำหนดการให้กู้ยืมเงินไว้ในระยะไม่เกิน 6 เดือนเป็นส่วนมาก แม้ต่อมาจะมีการแก้ไขให้สามารถรับหลักทรัพย์อื่นๆ เป็นประกันได้ด้วย แต่บทบาทของ ธปท. ก็ยังค่อนข้างจำกัด ในการเข้าช่วยเหลือสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาในการดำเนินงาน ทั้งนี้ เนื่องจากพระราชกฤษฎีกาได้กำหนดข้อห้ามปฏิบัติที่สำคัญไว้ในมาตรา 13 กล่าวคือ ห้ามมิให้ ธปท. ซื้อหุ้นในธนาคารหรือบริษัท ห้ามให้กู้ยืมเงินโดยรับหุ้นเป็นประกันห้ามให้กู้ยืมเงินโดยรับจำนองอสังหาริมทรัพย์ ห้ามถือกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ และห้ามให้กู้ยืมเงินโดยไม่มีประกัน
324. ในปี พ.ศ. 2528 ได้มีการออกพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติ ธปท. โดยเพิ่มเติมหมวดที่ 5 ทวิ เป็นหมวดใหม่ ว่าด้วยกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พระราชกำหนดฉบับดังกล่าวกำหนดวัตถุประสงค์ของกองทุนไว้ว่า “เพื่อฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินให้มีความมั่นคงและเสถียรภาพโดยมี “ฝ่ายจัดการกองทุน” เป็นเจ้าหน้าที่ และให้แยกไว้ต่างหากจากธุรกิจอื่นๆ” (มาตรา 28 ตรี)
325. พระราชกำหนดฉบับนี้กำหนดกิจการต่างๆ ที่กองทุนมีอำนาจกระทำได้ (มาตรา 29 อัฎฐ) ซึ่งส่วนใหญ่เป็นการให้ความช่วยเหลือแก่สถาบันการเงินเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ข้างต้น อำนาจที่ให้ไว้กว้างมากคือ ให้ “ทำกิจการทั้งปวงที่เกี่ยวกับหรือเนื่องในการจัดการให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์ของกองทุน”
326. ในด้านการบริหารกองทุนนั้น กฎหมายระบุว่า กองทุนมีฐานะเป็นนิติบุคคล (มาตรา 29 ตรี) และมีคณะกรรมการจัดการกองทุนเป็นผู้วางนโยบายและควบคุมดูแลกิจการของกองทุน (มาตรา 29 เตรส) ทั้งนี้ให้คณะกรรมการจัดการกองทุนเป็นผู้แต่งตั้งและถอดถอนผู้จัดการซึ่งแต่งตั้งมาจากพนักงานของ ธปท. (มาตรา 29 ปัณรส)
327. ดังนั้น หากพิจารณาถึงโครงสร้างการบริหารงานโดยรวมของกองทุนตามที่ระบุไว้ในกฎหมาย จะพบว่า ธปท. มีบทบาทมากที่สุดในการบริหารกองทุน กล่าวคือ
กองทุนจัดตั้งขึ้นใน ธปท.
“ฝ่ายจัดการกองทุน” เป็นส่วนงานหนึ่งใน ธปท.
ผู้จัดการกองทุนแต่งตั้งมาจากพนักงานของ ธปท.
ผู้ว่าการ ธปท. คือประธานกรรมการของคณะกรรมการจัดการกองทุน
328. ในส่วนของการตรวจสอบกองทุนนั้น กฎหมายเพียงระบุว่าสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเป็นผู้ตรวจสอบบัญชีและการเงินของกองทุน (มาตรา 29 วีสติ ) โดยให้ผู้สอบบัญชีทำรายงานผลของการสอบบัญชีเสนอรัฐมนตรีและให้ส่งสำเนารายงานต่อ ธปท. (มาตรา 29 เอกวีสติ)
หลักการในการดำเนินการของกองทุนฟื้นฟูฯ จนถึง 2539
329. ในหนังสือ “หนึ่งทศวรรษกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน” และเอกสารที่ ศปร. ได้รับจากกองทุนฟื้นฟูฯ สรุปได้ว่า ในการให้ความช่วยเหลือสถาบันการเงินที่มีปัญหา กองทุนฟื้นฟูฯ จะพยายามให้สถาบันการเงินพยายามแก้ไขปัญหาของตนเองอย่างสุดความสามารถก่อน จากนั้นกองทุนจะประเมินถึงผลกระทบต่อระบบสถาบันการเงินโดยรวมและผู้ฝากเงิน รวมถึงค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวเนื่อง กล่าวคือ กองทุนจะพิจารณาว่าต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายในการฟื้นฟูนั้นต่ำหรือสูงกว่าความเสียหายที่จะเกิดขึ้นหากปล่อยให้สถาบันการเงินล้ม หากกองทุนเห็นว่า การปล่อยให้ล้มอาจมีผลกระทบในวงกว้างและจะก่อความเสียหายที่ไม่สามารถประเมินเป็นตัวเงินได้ซึ่งจะมีผลต่อเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ กองทุนก็จะช่วยฟื้นฟูฐานะโดยกำหนดเงื่อนไขให้ผู้บริหารเดิมที่ก่อให้เกิดความเสียหายรับผิดชอบชดใช้ความเสียหายให้มากที่สุด ได้แก่ การลดทุนเพื่อชดเชยความเสียหาย การให้นำทรัพย์สินเข้ามาชดเชยความเสียหายหรือนำมาเป็นหลักประกัน รวมถึงการให้ผู้บริหารเดิมค้ำประกันภาระที่เกิดขึ้นด้วยนอกจากนั้น ธปท. จะดำเนินคดีกับผู้บริหารที่มีส่วนก่อให้เกิดความเสียหายแก่สถาบันการเงินจนถึงที่สุด
330. สำหรับมาตรการในการให้ความช่วยเหลือสถาบันการเงินที่ประสบปัญหานั้น กองทุนฟื้นฟูฯ ไม่มีกฎเกณฑ์หรือวิธีการใดเป็นการตายตัว แต่จะใช้แนวทางการแก้ไขปัญหาตามลักษณะของปัญหาที่เกิดขึ้น โดยใช้มาตรการหนึ่งหรือหลายมาตรการประกอบกันให้เหมาะสมกับสถานการณ์เป็นกรณีไป ดังต่อไปนี้
331. กองทุนอาจช่วยเสริมสภาพคล่องโดยการนำเงินไปฝากกับสถาบันการเงินที่ขาดสภาพคล่องเพื่อให้มีเงินหมุนเวียนเพียงพอ ในกรณีที่ถูกผู้ฝากเงินไถ่ถอนอย่างผิดปกติ ทั้งนี้เป็นการเรียกความเชื่อมั่นของผู้ฝากเงินกลับคืนมาโดยเร็ว และเพื่อป้องกันมิให้ปัญหาลุกลามไปกระทบสถาบันการเงินอื่น ๆ ในระบบ ซึ่งการให้ความช่วยเหลือในลักษณะดังกล่าวจะเป็นการช่วยเหลือเป็นครั้งคราว เมื่อสถาบันการเงินแก้ไขปัญหาสภาพคล่องได้แล้ว กองทุนก็จะไถ่ถอนเงินคืนทันที แม้การฝากเงินจะเป็นมาตรการที่สามารถดำเนินการได้รวดเร็ว แต่มีข้อเสียคือเป็นการให้ความช่วยเหลือที่ไม่มีหลักประกัน ซึ่งกองทุนอาจได้รับความเสียหาย หากสถาบันการเงินที่ช่วยเหลือขาดสภาพคล่องอย่างรุนแรงและมีสินทรัพย์ต่ำจนไม่เพียงพอจะชำระหนี้ได้
332. กองทุนจะให้ความช่วยเหลือโดยการให้เงินกู้ยืมแก่สถาบันการเงินที่ประสบปัญหามีสินทรัพย์ด้อยคุณภาพจำนวนสูง และมีผลกำไรจากการดำเนินงานไม่เพียงพอที่จะนำมากันสำรองสำหรับสินทรัพย์จัดชั้นให้เพียงพอตามข้อกำหนดของ ธปท. อันเป็นผลต่อเนื่องให้สถาบันการเงินนั้นขยายธุรกิจไม่ได้ ซึ่งเป็นอุปสรรคในการเพิ่มทุน โดยกองทุนจะเรียกเก็บดอกเบี้ยเงินให้กู้ยืมในอัตราที่เหมาะสม โดยมีหลักประกันเป็นสินทรัพย์ตามที่คณะกรรมการจัดการกองทุนกำหนด เมื่อสถาบันการเงินสามารถดำเนินธุรกิจต่อไปได้จนมีกำไรก็ให้ชำระเงินกู้ยืมดังกล่าวทันที
333. ในกรณีที่สถาบันการเงินมีผลขาดทุนสะสมอันอาจเนื่องจากการบริหารงานผิดพลาดหรือมีสินทรัพย์เสียหายสูง ทางการอาจสั่งให้ลดทุนเพื่อล้างผลขาดทุน โดยถือเป็นความรับผิดชอบของผู้ถือหุ้นเดิมก่อน และ/หรือให้สถาบันการเงินเพิ่มทุนใหม่ตามแผนการเพิ่มทุนที่สถาบันการเงินเสนอให้ ธปท. พิจารณาเห็นชอบ ต่อจากนั้นจึงฟื้นฟูฐานะและการดำเนินการต่อไป การช่วยเหลือซื้อหุ้นเพิ่มทุนจะมีผลให้สถาบันการเงินมีเงินกองทุนเพียงพอตามที่กฎหมายกำหนด และสถาบันการเงินสามารถขยายธุรกิจเพื่อฟื้นฟูกิจการต่อไปได้
334. นอกจากนั้น กองทุนอาจเข้าซื้อหุ้นในสถาบันการเงินที่ต้องการเพิ่มทุนจดทะเบียนเพื่อให้ฐานะของสถาบันการเงินมีความมั่นคงและมีการบริหารงานดีขึ้น ซึ่งถือเป็นการป้องกันก่อนที่จะเกิดปัญหา เพราะการซื้อหุ้นเพิ่มทุนจะอำนวยให้กองทุนมีฐานะเป็นผู้ถือหุ้นในสถาบันการเงินซึ่งเป็นประโยชน์ต่อการดำเนินมาตรการแก้ไขและดูแลการบริหารงานในสถาบันการเงินนั้นๆ
335. ในกรณีที่สถาบันการเงินจะต้องระดมเงินทุนในรูปแบบอื่น เช่นการออกหุ้นกู้ กองทุนอาจให้ความช่วยเหลือด้วยการเข้าซื้อหุ้นกู้ ซึ่งผู้ถือหุ้นกู้ดังกล่าว สามารถใช้สิทธิเปลี่ยนเป็นหุ้นทุนได้ในระยะเวลาที่กำหนด
336. อีกวิธีการหนึ่งที่จะฟื้นฟูฐานะการเงินของสถาบันการเงินก็คือ กองทุนรับโอนสินทรัพย์เสียหายและสินทรัพย์รอการขายทั้งของสถาบันการเงินและที่ลูกหนี้วางเป็นหลักประกันมาดำเนินการติดตามเร่งรัดและจำหน่ายต่อไป การช่วยเหลือวิธีนี้จะทำให้สถาบันการเงินที่มีปัญหาสามารถโอนสินทรัพย์ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ออกจากบัญชีและบันทึกกองทุนเป็นลูกหนี้แทน โดยกองทุนในฐานะลูกหนี้จะทยอยชำระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยคืนให้ในเวลาอันควร วิธีการนี้จะช่วยให้ผู้ร่วมลงทุนในสถาบันการเงินรายใหม่สามารถฟื้นฟูฐานะของสถาบันการเงินให้มีรายได้เพียงพอโดยเร็ว ในขณะที่กองทุนติดตามเร่งรัดหนี้ ทั้งจากลูกหนี้ที่รับโอนมาและจากผู้บริหารเดิม และรับภาระในการดูแลพัฒนาและจัดจำหน่ายทรัพย์สินที่รับโอนมา รวมถึงภาระในการดำเนินการบังคับคดีในที่สุด
337. นอกจากที่กล่าวแล้ว กองทุนยังเคยใช้วิธีการโอนสินทรัพย์ที่ดีและหนี้สินของสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาไปให้สถาบันการเงินที่มั่นคง ส่วนสินทรัพย์ที่ด้อยคุณภาพยังคงไว้ที่สถาบันการเงินเดิมเพื่อติดตามเร่งรัดให้ถึงที่สุดต่อไป สำหรับสถาบันการเงินที่รับโอนสินทรัพย์และหนี้สินไปก็จะได้รับเงินชดเชยภาระดอกเบี้ยจ่ายของหนี้สินที่สูงกว่าสินทรัพย์ที่รับโอนไป
338. นอกเหนือจากการให้ความช่วยเหลือทางการเงินด้วยวิธีการต่างๆ ข้างต้นแล้ว กองทุนจะกำหนดให้มีการปรับปรุงการบริหารควบคู่ไปด้วย ในกรณีที่กองทุนถือหุ้นใหญ่ กองทุนจะดูแลการบริหารโดยส่งผู้แทนเข้าเป็นกรรมการ ในกรณีที่มีภาคเอกชนรายใหม่เข้ามาร่วมทุนและประสงค์จะร่วมบริหารด้วย จะกำหนดให้มีผู้บริหารมืออาชีพเข้ามาบริหาร และกองทุนส่งผู้แทนเข้าร่วมเป็นกรรมการเพื่อคอยดูแล สำหรับสถาบันการเงินที่กองทุนให้ความช่วยเหลือเป็นเงินจำนวนสูงหรือเป็นสถาบันการเงินขนาดใหญ่ กองทุนอาจจะกำหนดให้กรรมการผู้แทนมีสิทธิยับยั้งมติของคณะกรรมการและคณะกรรมการบริหารของสถาบันการเงินนั้นด้วย และเมื่อเห็นว่าสถาบันการเงินมีฐานะการเงินและผลการดำเนินงานมั่นคงแข็งแรง รวมทั้งไม่มีปัญหาด้านการบริหารแล้ว กองทุนก็จะถอนการให้ความช่วยเหลือ โดยอาจให้ภาคเอกชนที่เหมาะสมเข้ารับซื้อกิจการไปดำเนินการต่อไป
339. การช่วยเหลือของกองทุนเพื่อให้สถาบันการเงินประกอบธุรกิจต่อไปได้นอกจากจะมีผลช่วยผู้ฝากเงินในสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาแล้วยังเป็นการช่วยเหลือเจ้าหนี้อื่นรวมทั้งลูกหนี้ของสถาบันการเงินนั้นมิให้เกิดปัญหาจากการถูกฟ้องร้องติดตามเร่งรัดหนี้ ซึ่งจะกระทบต่อการดำเนินธุรกิจของลูกหนี้เหล่านั้น
ความเห็นของ ศปร.
340. แนวทางที่กำหนดไว้นั้นเป็นแนวทางที่ชัดเจนมาก ปัญหาอยู่ที่ว่าในปี 2539-2540 ไม่ได้มีการดำเนินการให้ตรงตามแนวทางที่กล่าวข้างต้น
การ”ช่วยสภาพคล่อง” สถาบันการเงินในปี 2539
341. ในปี 2539 กองทุนได้เริ่มช่วยสภาพคล่องธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การ จำกัด เป็นรายแรก เมื่อธนาคารดังกล่าวประสบปัญหาถูกถอนเงินต่อเนื่องอันเป็นผลมาจากการอภิปรายไม่ไว้วางใจในเดือน พฤษภาคม ซึ่งเกี่ยวพันมาถึงการนำเงินของกองทุนเข้าไปช่วยเพิ่มทุนในสมัยที่นายวิจิตร สุพินิจเป็นผู้ว่าการ ธปท. กองทุนได้นำเงินไปฝากเป็นเงินรวมทั้งสิ้น 25 พันล้านบาท เมื่อผ่านพ้นการอภิปรายไม่ไว้วางใจไปแล้ว เงินฝากของประชาชนไหลกลับคืนธนาคาร ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การ จำกัด ก็เริ่มชำระคืนได้ สิ้นปี 2539 ยอดเงินที่กองทุนช่วยเหลือลดลงเหลือ 11 พันล้านบาท
342. กองทุนเริ่มให้บริษัทเงินทุนกู้เป็นครั้งแรกในเดือนสิงหาคม 2539 คือให้บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ไทยฟูจิ ซึ่งเป็นบริษัทในเครือของธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การ จำกัด กู้เป็นจำนวน 2 พันล้านบาท ถือเป็นการ “ช่วยสภาพคล่อง” ตามคำกล่าวของเจ้าหน้าที่ผู้บริหารกองทุนและ ธปท. คือเป็นการช่วยสถาบันการเงินที่ถูกถอนตั๋วสัญญาใช้เงินและอาจจะไม่มีแหล่งเงินที่อื่นที่จะหาไปจ่ายให้กับเจ้าหนี้ผู้ถือตั๋วสัญญาใช้เงินได้ หลังจากนั้นจำนวนเงินและจำนวนบริษัทที่มาขอกู้ก็ค่อยๆ เพิ่มขึ้น ในเดือนธันวาคม 2539 จำนวนบริษัทที่มาขอพึ่งเงินกู้เพิ่มขึ้นเป็น 6 บริษัท และยอดเงินที่ให้กู้แก่ทั้งกลุ่มรวมกับธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การ จำกัด รวมแล้วเกือบ 30 พันล้านบาท นับว่าน้อยเมื่อเทียบกับจำนวนเงินกู้ที่เกิดขึ้นในปี 2540
การ “ช่วยสภาพคล่อง” สถาบันการเงินในปี 2540
343. เมื่อลำดับเหตุการณ์การให้ความช่วยเหลือทางการเงินของกองทุนฟื้นฟูฯ จนถึงสิ้นเดือนมิถุนายน 2540 อันเป็นช่วงที่ประกาศปิดกิจการบริษัทเงินทุน16 แห่ง จะสรุปได้ว่า การให้ความช่วยเหลือทางการเงินจากกองทุนแก่สถาบันการเงินสูงขึ้นมาโดยตลอด กล่าวคือ สิ้นเดือนกุมภาพันธ์ จำนวนบริษัทเงินทุนที่กู้ยืมเงินจากกองทุนมี 14 บริษัทจำนวนเงินกู้กว่า 50 พันล้านบาท แต่สิ้นเดือนมีนาคม ซึ่งเป็นเวลาหลังจากที่ทางการสั่งให้บริษัทเงินทุน 10 บริษัทเพิ่มทุน (วันที่ 3 มีนาคม 2540) บริษัทที่ต้องมาพึ่งพาเงินจากกองทุนได้เพิ่มขึ้นเป็น 30 แห่ง รวมเป็นเงินกู้กว่า 130 พันล้านบาท
344. เมื่อถึงเดือนพฤษภาคม ธนาคารพาณิชย์แห่งที่สองก็ต้องเริ่มเข้ามาพึ่งเงินของกองทุนฟื้นฟูฯ ส่วนจำนวนบริษัทเงินทุนที่ต้องพึ่งเงินกู้จากกองทุนเพิ่มขึ้นเป็น 40 บริษัท หลังจากนั้นทั้งธนาคารพาณิชย์และบริษัทเงินทุนก็ต้องขอความช่วยเหลือจากกองทุนมากขึ้นเป็นลำดับ ทั้งจำนวนเงิน และจำนวนบริษัท
เมื่อถึงสิ้นเดือนมิถุนายน 2540 หลังจากที่ทางการประกาศปิดบริษัทเงินทุนชั่วคราวรวม 16 บริษัท ปรากฏว่ามีสถาบันการเงินกู้เงินจากกองทุนไม่ว่าจะด้วยเหตุใด รวมแล้ว 58 แห่ง รวมเป็นเงิน กว่า 300 พันล้านบาท ในจำนวนนี้เป็นของกลุ่ม 16 บริษัท รวมกันกว่าครึ่งหนึ่งของเงินทั้งสิ้น ในระยะนั้นยังคงมีบริษัทที่ต่อมาถูกปิดกิจการชั่วคราว 42 แห่ง บางรายยังไม่ได้กู้เงินจากกองทุนเลย
345. อย่างไรก็ตามหลังจากการประกาศปิด 16 บริษัท ตามมาด้วยการประกาศเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนเมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม 2540 บริษัทในกลุ่ม 42บริษัทที่จะถูกปิดกิจการในเดือนสิงหาคมก็เข้ามากู้เงินจากกองทุนกันทุกราย และรายที่กู้อยู่เดิมก็กู้มากขึ้นไปอีก ทั้งนี้เพราะภาวะเศรษฐกิจโดยทั่วไปและปัญหาพื้นฐานของระบบการเงินยิ่งเด่นชัดขึ้น ทั้งในด้านภาระจากอัตราดอกเบี้ยที่สูงผิดปกติอย่างต่อเนื่องที่มีผลต่อการดำเนินงานและความอยู่รอดของสถาบันที่กู้เงินจากตลาดเงิน และลูกค้าที่กู้เงินจากสถาบันการเงินทุกแห่ง ภาระจากค่าของอัตราแลกเปลี่ยนที่สูงขึ้นสำหรับหลายกิจการที่กู้เงินตราต่างประเทศมาใช้ในประเทศ และภาวะเศรษฐกิจที่นับวันจะหยุดชะงักมากขึ้นเป็นลำดับ เมื่อประกอบกับกิจการจำนวนหนึ่งหยุดชะงักลงเนื่องจากเงินฝากหรือเงินที่ขอกู้ไปติดอยู่ในสถาบันการเงินที่ปิดกิจการชั่วคราว หนี้มีปัญหาก็เริ่มลุกลามออกไป
346. เงินช่วยเหลือจากกองทุนได้ทยอยออกไปสู่สถาบันการเงินเรื่อยๆ ตั้งแต่สมัยที่นายวิจิตร สุพินิจ เป็นผู้ว่าการ โดยนำเงินไปเพิ่มทุนให้กับธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การ จำกัด พร้อมกับการเปลี่ยนแปลงผู้บริหาร มาถึงสมัยที่นายเริงชัย มะระกานนท์ เป็นผู้ว่าการ ที่นำเงินไปช่วยสภาพคล่องให้กับบริษัทต่างๆ ในช่วงที่รอการเพิ่มทุนมาจนถึงช่วงที่มีการประกาศปิดกิจการบริษัทเงินทุน 16 แห่งเป็นการชั่วคราว ตามมาถึงสมัยที่นายชัยวัฒน์ วิบูลย์สวัสดิ์ เป็นผู้ว่าการ ที่ได้ปิด 42 บริษัท ให้แลกตั๋วสัญญาใช้เงินเป็นตั๋วที่ออกผ่านธนาคารกรุงไทย โดยมีกองทุนเป็นผู้รับภาระการจ่ายคืนเงินต้นและให้ดอกเบี้ยแก่ผู้ถือตั๋วด้วย และในที่สุดปิดกิจการ 56 บริษัทเป็นการถาวรเมื่อเดือนธันวาคม รวมจำนวนเงินที่กองทุนต้องรับภาระหามาใช้จ่าย จนถึงปลายปี 2540 นับได้กว่า 700 พันล้านบาท ทั้งนี้ยังไม่นับดอกเบี้ยที่กองทุนต้องจ่ายในการกู้ยืมเงินมา
การออกพันธบัตรกองทุนฟื้นฟูฯ
347. ที่มาของเงินของกองทุนฟื้นฟูฯ ก่อนปี 2539 คือเงินที่สถาบันการเงินนำส่งเข้ากองทุนตามกฎหมาย เงินส่งสมทบจาก ธปท. และกำไรสะสมเนื่องจาก มีรายได้สูงกว่าค่าใช้จ่ายสะสมมานับตั้งแต่ตั้งกองทุนฟื้นฟูฯ ในปี 2539 สัดส่วนที่เป็นเงินทดรองจาก ธปท. เริ่มสูงขึ้น ตามมาด้วยการกู้ยืมเงินด้วยการออกพันธบัตร และการขายหลักทรัพย์โดยมีสัญญาซื้อคืน และเงินกู้ยืมจากตลาดการเงินระหว่างสถาบันการเงิน โดยที่เงินกำไรจากการดำเนินงานเริ่มลดลงจนหมดไป เนื่องจากกองทุนกู้เงินจากตลาดเงินในอัตราดอกเบี้ยที่สูง และเงินที่ให้กู้ไปจำนวนมิใช่น้อยเมื่อถึงสิ้นปี 2540 กลายเป็นเงินที่ไม่ได้ดอกเบี้ย และเงินต้นอาจสูญด้วย
348. คณะกรรมการจัดการกองทุนได้มีมติในการประชุมครั้งที่ 7/2539 เมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2539 อนุมัติให้กองทุนระดมเงินทุนด้วยการออกพันธบัตรเป็นครั้งแรกวงเงิน 10 พันล้านบาท จากนั้นมากองทุนก็ได้ออกพันธบัตรเพิ่มอีก โดยมีจำนวนเงินเพิ่มขึ้นเป็นลำดับ รวมเป็นพันธบัตรที่ออกจำนวน 563.3 พันล้านบาท ณ สิ้นเดือนพฤศจิกายน 2540
การประกันผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้สถาบันการเงิน
349. 3 กรกฎาคม 2540 มีหนังสือจากสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีถึงผู้ว่าการ ธปท. สรุปว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเสนอให้มีการจัดตั้งสถาบันหรือหลักเกณฑ์มาตรฐานการประกันเงินฝากภายในระยะเวลา 1 ปี และในระหว่างนี้รัฐบาลจะต้องรับประกันแก่ผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้ทั้งในประเทศและต่างประเทศในบริษัทเงินทุนที่ไม่ได้ถูกระงับการดำเนินกิจการเป็นการชั่วคราว โดยนายทนง พิทยะ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในสมัยนั้น ชี้แจงต่อ ศปร. ว่า เป็นเรื่องที่หารือร่วมกับ ธปท. แล้ว
350. 8 สิงหาคม 2540 มีการออกข้อบังคับกองทุนว่าด้วยการประกันผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้สถาบันการเงิน พ.ศ. 2540 ในสมัยที่นายชัยวัฒน์ วิบูลย์สวัสดิ์ เป็นประธานกรรมการ ซึ่งเป็นไปตามนโยบายของรัฐบาลและหน้าที่ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติ ในการประกันเงินฝากนั้นกองทุนสัญญาว่าจะจ่ายเงินคืนผู้ฝากพร้อมดอกเบี้ยในอัตราดังนี้
สำหรับผู้ฝากเงินกับธนาคารพาณิชย์ ต้องไม่เกินอัตราดอกเบี้ยเฉลี่ยที่ธนาคารใหญ่จ่ายสำหรับ
เงินฝากที่ต้องจ่ายคืนเมื่อสิ้นระยะเวลา 3 เดือน ณ วันที่จ่ายคืนบวกด้วย อัตราร้อยละ 3 ต่อปีสำหรับผู้ฝากเงินกับสถาบันการเงินอื่นนอกจากธนาคารพาณิชย์ ต้องไม่เกินอัตราดอกเบี้ยเฉลี่ย
ที่ธนาคารใหญ่จ่ายสำหรับเงินฝากที่ต้องจ่ายคืนเมื่อสิ้นระยะเวลา 3 เดือน ณ วันที่จ่ายคืน
บวกด้วยอัตราร้อยละ 6 ต่อปี
351. 22 ตุลาคม 2540 ในสมัยที่พลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรีและนายทนง พิทยะ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้มีการออกพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย ให้กองทุนฟื้นฟูฯ ให้กู้ยืมแก่สถาบันการเงินโดยไม่มีประกันได้ และเป็นครั้งแรกที่ให้การกำหนดหลักการวิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการจัดการกองทุนกำหนดนั้นต้องได้รับการอนุมัติจากรัฐมนตรี และได้เพิ่มว่าหากกองทุนได้รับความเสียหาย ในการที่ได้ประกันหรือให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้ ให้รัฐบาลช่วยเหลือทางการเงินที่จำเป็นแก่กองทุน พร้อมทั้งให้กองทุนสละหลักประกันในบริษัทที่ถูกระงับดำเนินกิจการได้เพื่อให้เจ้าหนี้อื่นได้รับเฉลี่ยหนี้ ถ้าคณะกรรมการจัดการกองทุนเห็นว่าจำเป็นเพื่อรักษาความมั่นคงของระบบการเงิน ทั้งนี้ได้ระบุเหตุผลในการแก้กฎหมายว่าเป็นความจำเป็นที่ต้องให้ความคุ้ม ครองผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้ของสถาบันการเงินโดยกองทุนเป็นผู้ประกันและไม่อาจเรียกหลักประกันได้ในบางกรณีเพราะทำให้เจ้าหนี้อื่นเสียเปรียบ และมีผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของเจ้าหนี้ในการให้สินเชื่อแก่สถาบันการเงินโดยรวม
ความเห็นของ ศปร.
352. การให้ความช่วยเหลือผู้ฝากเงินตามสมควรเป็นหน้าที่ของกองทุนฟื้นฟูฯ แต่ในครั้งนี้ ได้ประกันเต็มจำนวนพร้อมดอกเบี้ย ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า น่าจะเกินหลักการแห่งความเหมาะสมของการประกันเงินฝาก เพราะเท่ากับว่าประชาชนผู้ฝากเงิน และเจ้าหนี้ต่างๆ สามารถฝากเงินกับสถาบันการเงินใดก็ได้ โดยไม่ต้องคำนึงถึงความเสี่ยง
353. ในยามที่เศรษฐกิจรุ่งเรือง ควรมีการกำหนดเกณฑ์การประกันเงินฝากที่เหมาะสมเอาไว้เพื่อให้ผู้ฝากคำนึงถึงความเสี่ยง แต่ในยามที่เกิดวิกฤตเช่นนี้ ศปร. เห็นใจว่าเป็นการยากที่จะประกันเงินฝากโดยใช้หลักเกณฑ์ที่ให้ผู้ฝากคำนึงถึง ความเสี่ยงเพราะมีผลในทางซ้ำเติมสถาบันการเงินที่กำลังมีปัญหาอย่างไรก็ตามการประกันพร้อมดอกเบี้ยที่ค่อนข้างสูงในปี 2540 นี้ เป็นความจำเป็นเฉพาะหน้าซึ่งควรจะยกเลิกโดยเร็ว
354. การประกันดังกล่าวอาจมีส่วนทำให้การคิดแก้ปัญหาทางอื่นช้าลง ไม่ว่าจะเป็นการปิดสถาบันการเงินที่ถูกถอนเงิน หรือการโอนกิจการมาอยู่ในความดูแลของกองทุน เป็นต้น แม้ถึงปี 2541 วิธีการแก้ปัญหาก็ยังไม่เด็ดขาดที่จะก่อให้เกิดความมั่นใจได้ว่าทางการได้แก้ปัญหาแต่ละสถาบันให้ลุล่วงไปแล้ว ยังคงมีการดำเนินการในลักษณะซื้อเวลาอยู่ต่อไป
355. การให้รัฐบาลเป็นผู้รับภาระช่วยเหลือกองทุนฟื้นฟูฯ ในการประกันดังกล่าวเท่ากับประชาชนทุกคนต้องเข้าไปช่วยรับภาระ จึงมีการเรียกร้องให้เปิดเผยข้อมูลมากขึ้นและ ธปท. ก็ถูกวิจารณ์มากขึ้นในประเด็นที่ว่าไม่สามารถจัดการกับบริษัทที่มีปัญหาให้เบ็ดเสร็จเรียบร้อยได้แม้จะใช้เงินไปเป็นจำนวนมหาศาลแล้ว
สรุปลำดับเหตุการณ์การแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน
356. ในปี 2539 ธปท. เริ่มมีความเป็นห่วงเรื่องความมั่นคงของสถาบันการเงินและการขยายตัวรวดเร็วของสินเชื่อของสถาบันการเงิน และได้ออกมาตรการมาหลายประการ แต่มาตรการที่พยายามเสริมสร้างความมั่นคงให้แก่สถาบันการเงินไม่ได้ผลอย่างพอเพียงดังจะเห็นได้จากในช่วงต้นปี 2540 ที่เงินตราต่างประเทศไหลออกอันสืบเนื่องมาจากความวิตกกังวลของสถาบันการเงินต่างประเทศเกี่ยวกับขนาดของหนี้เสียในระบบการเงินไทย ภายใน ธปท. จึงเริ่มมีการปรึกษาหารือกันในคณะกรรมการนโยบายการเงินในเดือนมกราคม ต่อมาก็มีรายงานสถานการณ์ในการประชุมของคณะกรรมการทุนรักษาระดับฯ ในเดือนกุมภาพันธ์
357. ลำดับเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในภาคสถาบันการเงินที่เป็นผลให้เกิดวิกฤตทางการเงินของประเทศและวิกฤตแห่งศรัทธาต่อผู้บริหารธนาคารกลางของประเทศได้ดังนี้
กรณีบริษัทเงินทุนเอกธนกิจ จำกัด
358. บริษัทเงินทุนเอกธนกิจ จำกัด กับ ธนาคารไทยทนุ จำกัด ได้ดำเนินการเพื่อที่จะควบรวมกิจการเข้าด้วยกัน โดยวิธีที่สองกิจการรวมกันเข้าแล้วเกิดเป็นนิติบุคคลใหม่ มีการลงนามความตกลงเบื้องต้น เมื่อวันที่ 14 มีนาคม 2540 โดยมีนายอำนวย วีรวรรณ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง และนายเริงชัย มะระกานนท์ ผู้ว่าการ ธปท. ร่วมเป็นพยาน ในการนี้ทั้งสองกิจการได้ขอความช่วยเหลือให้ ธปท. สนับสนุนด้านการพิจารณาแก้ไขปัญหาและอุปสรรคในเรื่องภาระภาษีเงินได้ ฯลฯ ที่เกี่ยวข้องในการควบกิจการ และการสนับสนุนด้านสภาพคล่องตามความจำเป็น
359. ในเดือนพฤษภาคม มีเหตุการณ์เกิดขึ้นหลายด้าน ทั้งในเรื่องการให้บรรษัทเงินทุนอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทยเข้าฟื้นฟูกิจการของธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การ จำกัด และการโจมตีค่าเงินบาท การควบกิจการระหว่างบริษัทเงินทุนเอกธนกิจกับธนาคารไทยทนุก็ล้มเลิกไป ธปท. สั่งให้บริษัทเงินทุนเอกธนกิจเพิ่มทุนจาก 4.1 พันล้านบาท เป็น 12.4 พันล้านบาท โดยให้มีราคาส่วนลดร้อยละ 25 จากมูลค่าที่ตราไว้ เมื่อครบ 30 วัน หากผู้ถือหุ้นเดิมไม่ซื้อ ให้กองทุนฟื้นฟูฯ เข้าซื้อหุ้นที่เหลือทั้งหมด
360. ในส่วนของกองทุนฟื้นฟูฯ นั้น ได้ให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่บริษัทเงินทุนเอกธนกิจไปแล้ว ตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ 2540 เป็นเงิน 5 พันล้านบาทและเพิ่มความช่วยเหลือให้อยู่เรื่อยๆ จนเป็นจำนวนเงินสะสมถึง 37.5 พันล้านบาท ในเดือนพฤษภาคม
361. ภายใน ธปท. เอง ได้มีการพิจารณาเรื่องนี้ตลอดมา ดังปรากฏในบันทึกความเห็นของผู้บริหารในท้ายเอกสารของฝ่ายจัดการกองทุนที่เสนอเรื่องเป็นระยะทุกครั้งที่มีการขอกู้เงิน ซึ่งพอสรุปประเด็นและแนวคิดของผู้ตัดสินใจและฝ่ายจัดการกองทุนได้ดังนี้ คือ
กองทุนจำเป็นต้องให้ความช่วยเหลือ แม้รู้ว่าบริษัทเงินทุนเอกธนกิจ จำกัด ไม่อยู่ในฐานะ
ที่สามารถฟื้นฟูได้ เพราะมิฉะนั้นจะเป็นผลกระทบต่อบริษัทและระบบทันที อีกทั้งแนวทาง
ที่จะให้ความช่วยเหลือด้วยการควบรวมกับบริษัทแกน ก็อยู่ระหว่างรอการอนุมัติควรมีการเจรจากับผู้ถือหุ้นของบริษัทเพื่อให้รับภาระในการแก้ปัญหาให้มากขึ้น ให้นำหลักประกัน
เข้ามาเพิ่ม และให้ผู้บริหารพยายามเจรจากับผู้ฝากและเจ้าหนี้ให้คลายความวิตกในส่วนของฝ่ายจัดการกองทุนมีความวิตกว่าสถานภาพของบริษัทเงินทุนเอกธนกิจที่เลวลง
จะส่งผลกระทบให้กองทุนได้รับความเสียหายจากกรณีที่ยังไม่ได้ดำเนินการจดแจ้งการโอนสิทธิใน
สินทรัพย์ที่บริษัทนำมาวางเป็นหลักประกันให้มีผลสมบูรณ์ตามกฎหมาย และยังไม่ได้บอกกล่าวลูกหนี้
ตามสัญญาโอนสิทธิ และเสนอให้มีการดำเนินการโอนทรัพย์สิน หนี้สินไปบริษัทแกนโดยเร็ว
362. ในประเด็นที่เกี่ยวกับการที่กองทุนฟื้นฟูฯ ได้ให้กู้ยืมเงินโดยที่หลักทรัพย์ที่นำมาค้ำประกันติด negative pledge กับสถาบันการเงินอื่น นั้น ตามบันทึกฝ่ายจัดการกองทุนที่ 405/2540 ระบุว่า ผู้ช่วยกรรมการผู้จัดการของบริษัทได้ชี้แจงให้ทราบแล้วว่า บริษัทได้กู้ยืมเงินจากต่างประเทศมากและมีข้อกำหนดห้ามนำสินทรัพย์ของบริษัทไปวางเป็นประกันหนี้อื่นเว้นแต่จะได้รับความยินยอมจากผู้ให้กู้ ดังนั้นบริษัทจึงไม่สามารถเปิดวงเงินแบบที่ต้องนำสินทรัพย์มาจำนำเป็นหลักประกันกับกองทุนได้ และขอเปิดวงเงินการขายสินทรัพย์โดยมีสัญญาว่าผู้ขายจะซื้อคืนแทน เรื่องนี้คณะกรรมการจัดการกองทุนได้อนุมัติในการประชุมครั้งที่ 12/2539 เมื่อวันที่ 25 ธันวาคม 2539 ให้ดำเนินการได้
363. บริษัทเงินทุนเอกธนกิจ เป็นหนึ่งใน 16 บริษัท ที่ถูกรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (นายทนง พิทยะ) สั่งให้ปิดดำเนินกิจการเป็นการชั่วคราวเมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2540
ความเห็นของ ศปร.
364. การที่นายอำนวย วีรวรรณ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง และนายเริงชัย มะระกานนท์ ผู้ว่าการ ธปท. ร่วมเป็นสักขีพยานในการรวมกิจการทั้งๆ ที่ภายในธนาคารเองก็เห็นแล้วว่า มีสถานการณ์ที่ไม่น่าวางใจด้านความเชื่อมั่นของผู้ถือตั๋วสัญญาใช้เงินในบริษัทเงินทุนเอกธนกิจ จำกัด รวมทั้งการให้กู้ยืมแบบซื้อหลักทรัพย์ที่มี negative pledge นับว่าเป็นการประเมินความเสียหายของบริษัทเงินทุนเอกธนกิจ จำกัด ที่ต่ำกว่าความเป็นจริง ดังนั้น เมื่อการรวมกัน ไม่สำเร็จดูจะทำให้ความน่าเชื่อถือในสถาบันธนาคารกลางเสียหายไปด้วย
การให้ 10 บริษัทเงินทุนเพิ่มทุนเมื่อวันที่ 3 มีนาคม 2540
365. ฝ่ายตรวจสอบและวิเคราะห์บริษัทเงินทุนฯ (นายสุวิช นิวาตวงศ์) ได้นำเสนอบันทึกลงวันที่ 19 พฤศจิกายน 2539 รายงานว่า บริษัทเงินทุนที่มีปัญหามีจำนวน 9 บริษัท โดยบางบริษัทมีผลขาดทุนทำให้เงินกองทุนลดต่ำกว่ากึ่งหนึ่งของทุนชำระแล้ว ทั้งนี้บริษัทต่างๆ กำลังเร่งดำเนินการเจรจาหาผู้ร่วมทุนและหาทางควบกิจการกัน นอกจากนี้ยังประมาณว่าบริษัทที่มีศักยภาพเป็นผู้นำในการรวมกิจการมีอยู่ 8 บริษัท อย่างไรก็ตามในระยะนั้นยังไม่ได้มีการเสนอสิ่งจูงใจสำหรับการรวมกิจการที่เด่นชัด เป็นเรื่องที่จะต้องหาทางกระตุ้นให้เกิดการรวมกิจการต่อไป
366. ในช่วงเดือนกุมภาพันธ์ ใน ธปท. คงจะมีการศึกษาในเรื่องนี้กันอยู่ในสองด้านด้วยกันคือ ด้านหนึ่งฝ่ายตรวจสอบดำเนินการเจรจากับสถาบันการเงินที่มีปัญหา พร้อมรับทราบการแก้ไขปัญหาซึ่งมีทั้งเรื่องการเพิ่มทุนและการหาผู้ร่วมทุนจากต่างประเทศที่อยู่ระหว่างเจรจา (บันทึกที่102/2540 ลงวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 2540) และเริ่มระบุจำนวนสถาบันการเงินที่มีปัญหา และที่ต้องเพิ่มทุน ตามความหนักเบาของปัญหา รวมแล้ว 51 บริษัท และมีบริษัทที่คาดว่า จะขาดทุนรวม 57 บริษัท ซึ่งได้ส่งให้ฝ่ายกำกับฯ (นายธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล ผู้อำนวยการฝ่าย) พร้อมรายละเอียดประมาณการ สำหรับอีกด้านหนึ่งฝ่ายกำกับฯ และผู้ช่วยผู้ว่าการ (นายศิริ การเจริญดี) เริ่มพิจารณาที่จะแก้ไขปัญหาเป็นกลุ่ม
367. 3 มีนาคม 2540 ธปท. ได้ออกข่าว ฉบับที่ 10/2540 ส่วนหนึ่งคือมาตรการเพิ่มทุนของสถาบันการเงินดังนี้
ธปท. พบว่ามีสถาบันการเงินที่มีปัญหาสินทรัพย์ด้อยคุณภาพและมีปัญหาสภาพคล่อง ซึ่งจะต้อง
สั่งการให้เพิ่มทุนทั้งสิ้น 10 ราย เพื่อให้มีทุนพอเพียงที่จะรองรับความเสียหายจากลูกหนี้ธุรกิจ
อสังหาริมทรัพย์ ลูกหนี้ธุรกิจหลักทรัพย์ รวมทั้งมีทุนเกินไว้อีกจำนวนหนึ่งเพื่อให้เกิดความมั่นคง
หากสถาบันการเงินรายใดไม่สามารถเพิ่มทุนได้ภายในระยะเวลาที่กำหนด กองทุนฟื้นฟูฯ
จะรับซื้อหุ้นเพิ่มทุนของสถาบันการเงินทุกรายตามที่ ธปท. สั่งการสถาบันการเงินรายใดที่กองทุนฟื้นฟูฯ เข้าไปเพิ่มทุนจะต้องมีการปรับปรุงการบริหารเพื่อมิให้
เกิดปัญหาอีกในอนาคต และจะมีการพิจารณาความเป็นไปได้ที่จะมีสถาบันการเงินทำการควบหรือ
รวมกิจการกันในอนาคตนอกจากสถาบันการเงิน 10 รายที่ ธปท. ได้ประกาศรายชื่อนั้น สถาบันการเงินรายอื่นที่เหลือ
มีฐานะการเงินและความสามารถที่จะเพิ่มทุนได้ด้วยตนเอง
368. ที่มีการประกาศรายชื่อบริษัทที่ ธปท. สั่งให้เพิ่มทุนรวม 10 บริษัทนั้น นายเริงชัย ผู้ว่าการชี้แจงว่าตามเอกสารเสนอกระทรวงการคลังจะมีการสั่งการ 18 บริษัท และ 3 ธนาคาร แต่เมื่อไปถึงบ้านพิษณุโลก และหารือพร้อมกับนายกรัฐมนตรี (พลเอกชวลิต ยงใจยุทธ) รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (นายอำนวย วีรวรรณ) รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายโภคิน พลกุล) แล้ว เห็นว่าควรประกาศรายชื่อเพื่อให้ประชาชนแยกแยะสถาบันการเงินที่มีปัญหาสภาพคล่องได้ชัดเจน จึงทบทวนรายชื่อและประกาศเฉพาะ 10 บริษัทที่ปฏิบัติผิดกฎหมายในเรื่องการดำรงสินทรัพย์สภาพคล่องหรือมีฐานะหรือการดำเนินงานที่อาจจะเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายร้ายแรง
369. ตั้งแต่เดือนมีนาคม ภายใน ธปท. เอง เริ่มเตรียมการสั่งเพิ่มทุนบริษัทเงินทุนรวม 10 บริษัท และได้มีการพิจารณาเรื่องการลดทุนและการให้กองทุนฟื้นฟูฯ ซื้อหุ้นเพิ่มทุนด้วย การติดตามเรื่องการเพิ่มทุน และพิจารณาเพื่อสั่งลดทุนดำเนินไปจนถึงเดือนพฤษภาคม
370. หากพิจารณาจากบันทึกความเห็นท้ายบันทึกฝ่ายตรวจสอบและวิเคราะห์บริษัทเงินทุนฯ ลงวันที่ 26 พฤษภาคม 2540 จะพบว่าผู้บริหาร ธปท. เริ่มมีความคิดเปลี่ยนไปจากเดิม กล่าวคือ นายศิริ การเจริญดี ผู้ช่วยผู้ว่าการ ได้เขียนแสดงความเห็นต่อนายจรุง หนูขวัญ รองผู้ว่าการ ว่า
“ควรมีมาตรการกำหนดบริษัทแกนนำและใช้วิธี P & A ซึ่งจะเป็นการประหยัดการใช้เงินของทางการ ได้มากกว่าวิธีการที่เสนอมา ที่ประชุมจึงเห็นควรรอการสั่งการเพื่อให้ดำเนินการสอดคล้องกับมาตรการใหม่”
และท้ายบันทึกเดียวกัน นายเริงชัยก็ให้ความสนับสนุนโดยบันทึกว่า
“การประชุมหารือร่วมกันต่อเนื่องระหว่างผู้บริหารธนาคารจนครั้งสุดท้ายเมื่อ 27 พฤษภาคมนั้น
ได้กำหนดแนวทางใหม่ที่คาดว่าจะได้ผลที่ดีกว่า”
371. นอกจากรอคอยเรื่องเพิ่มทุนเป็นเวลานานแล้ว ในท้ายที่สุดก็ไม่ได้มีการเพิ่มทุนโดยกองทุนฟื้นฟูฯ แต่สิ้นเดือนมิถุนายน 2540 กลับมีการสั่งปิดกิจการบริษัทเงินทุน 16 บริษัทเป็นการชั่วคราว เพื่อให้ทำแผนฟื้นฟูฯ ยื่นต่อทางการ
มาตรการกันสำรองสำหรับสินทรัพย์จัดชั้นต่ำกว่ามาตรฐาน
372. แถลงการณ์วันที่ 3 มีนาคม 2540 นอกจากจะสั่งเพิ่มทุน 10 บริษัทแล้ว ธปท. ยังได้ออกนโยบายการกันสำรองที่เข้มงวดขึ้น เพื่อเพิ่มความเข้มงวดในมาตรฐานการกำกับให้เท่ากับระดับสากล และจะทำให้ฐานะของสถาบันการเงินของไทยแข็งแรงขึ้น โดยในการนี้คาดว่าสถาบันการเงิน (ไม่รวมธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การ จำกัด) จะต้องกันสำรองเพิ่มภายในช่วงระยะเวลา 2 ปี ประมาณ 50 พันล้านบาท เป็นของธนาคารพาณิชย์ 24 พันล้านบาท และบริษัทเงินทุนและบริษัทเครดิตฟองซิเอร์ 26 พันล้านบาท
ความเห็นของ ศปร.
373. การกำหนดให้มีการกันสำรองเผื่อหนี้จัดชั้นสูงขึ้น พร้อมทั้งระบุจำนวนเงินที่ต้องกันสำรอง เป็นการเพิ่มความต้องการเงินทุนในทุกสถาบัน ในช่วงที่ตลาดกำลังขาดแคลนสภาพคล่อง และตลาดทุนมีปัญหา ประกาศที่ตั้งใจว่าจะเสริมความมั่นใจให้กับบุคคลทั่วไปในด้านความมั่นคงในเชิงบัญชี กลับส่งผลให้เกิดความไม่มั่นใจยิ่งขึ้น เมื่อผู้ฝากเงินหันไปพิจารณาเฉพาะสถาบันที่ตนคิดว่าแข็งแรงมากๆ เท่านั้นเพื่อความปลอดภัยของสินทรัพย์ของตนเอง จึงอาจกล่าวได้ว่านโยบายดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้สถานการณ์เลวลง ทั้งนี้ เพราะวงการเงินคาดกันได้ว่า การเพิ่มทุนจะต้องมีมาก และเป็นการซ้ำเติมภาวะตลาดเงินและตลาดทุนในระยะนั้น ซึ่งการเพิ่มทุนทำได้ยากแม้สำหรับธุรกิจที่มีผลการดำเนินงานที่ดี
การอาวัลตั๋วสัญญาใช้เงิน
374. เมื่อมีการประกาศรายชื่อบริษัทเงินทุนทั้ง 10 แห่งที่ทางการสั่งให้เพิ่มทุนแล้ว แทนที่ประชาชนจะมีความมั่นใจมากขึ้นว่ามีเพียง 10 บริษัทเท่านั้นที่มีปัญหา ความไม่เชื่อมั่นยังมีอยู่อย่างต่อเนื่อง และลุกลามออกไป ซึ่งสังเกตได้จากตัวเลขเงินกู้ยืมจากกองทุนฟื้นฟูฯ ที่สูงมากขึ้น ในเรื่องนี้ นายสุวิช นิวาตวงศ์ ชี้แจงต่อ ศปร. ว่า เจ้าหน้าที่ฝ่ายตรวจสอบได้เสนอแนวทางแก้ปัญหาว่า ให้กองทุนรับอาวัลตั๋วสัญญาใช้เงินของบริษัทเงินทุนกลุ่มที่ถูกสั่งให้เพิ่มทุน เพื่อให้สามารถสู้กับสถานการณ์ได้ แต่ในที่สุด ธปท. ได้มีแนวนโยบายว่า ให้อาวัลตั๋วสัญญาใช้เงินให้กับทุกบริษัท แม้เมื่อพิจารณาย้อนหลังก็ยากที่จะตัดสินว่า วิธีการนี้เป็นอีกเหตุการณ์หนึ่งที่ส่งสัญญาณให้กับประชาชนว่า อันที่จริงแล้ว บริษัทเงินทุนมีปัญหาทั้งระบบ หรือว่าวิธีการนี้มีส่วนช่วยให้ปัญหาความไม่มั่นใจผ่อนคลายลง แต่ผลก็คือทำให้ความเร่งด่วนในการแก้ปัญหาลดลง
การปิดกิจการ 16 บริษัท
375. นายสุวิช นิวาตวงศ์ ผู้อำนวยการฝ่ายตรวจสอบฯ ชี้แจงว่า ผู้ว่าการได้เรียกประชุมผู้บริหารเมื่อวันที่ 20 มิถุนายน 2540 ให้จัดทำรายชื่อบริษัทที่กู้ยืมเงินจากกองทุนฟื้นฟูฯ จำนวนสูงเกินกว่าร้อยละ 15 ของเงินกู้ยืมทั้งสิ้น เพื่อพิจารณาเข้าควบคุม ซึ่งฝ่ายตรวจสอบฯ ได้ดำเนินการตามคำสั่งและจัดทำหนังสือแจ้งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังให้มีคำสั่งระงับการดำเนินงานของบริษัทเงินทุน 16 บริษัท โดยแถลงการณ์ของกระทรวงการคลังและ ธปท. ระบุด้วยว่า มีบริษัทเงินทุนที่ได้เพิ่มทุนแล้วและอยู่ในระหว่างเพิ่มทุนอีก 26 บริษัท
การปิดกิจการ 42 บริษัท
376. หลังจากปิด 16 บริษัทแล้วในวันที่ 29 มิถุนายน 2540 ธปท. ได้ออกข่าวฉบับที่ 44/2540ว่า
“นายกรัฐมนตรีได้แถลงยืนยันว่า
จะไม่มีบริษัทเงินทุนใดๆ ถูกสั่งให้หยุดดำเนินกิจการอีก นอกเหนือจาก 16 บริษัทที่ทาง
กระทรวงการคลังและ ธปท. ได้สั่งการไปแล้วรัฐบาลจะรับประกันผู้ฝากงินและเจ้านี้ทั้งในประเทศและนอกประเทศของบริษัทเงินทุน
ทุกแห่งที่ไม่ได้ถูกสั่งให้หยุดกิจการ”
377. อย่างไรก็ตาม จากการที่รัฐบาลและ ธปท. ไม่สามารถสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ผู้ฝากเงินได้ เป็นเหตุให้บริษัทเงินทุนที่เหลืออยู่ 75 บริษัท ถูกถอนเงินฝากอย่างต่อเนื่อง บริษัทเหล่านั้นจึงต้องกู้ยืมเงินจากกองทุนฟื้นฟูฯ เป็นจำนวนสูง วันที่ 4 สิงหาคม 2540 ผู้อำนวยการฝ่ายตรวจสอบบริษัทเงินทุนฯ (นายสุวิช) ได้รับคำสั่งจากผู้ช่วยผู้ว่าการ (นายศิริ) ให้จัดทำตารางแสดงฐานะเงินกองทุนและเงินกู้ยืมจากกองทุนฟื้นฟูฯ ของ 75 บริษัท เพื่อพิจารณาที่จะดำเนินการสั่งหยุดกิจการโดยมีเกณฑ์ดังนี้
ดำรงสินทรัพย์สภาพคล่องต่ำกว่ากฎหมายเป็นเวลานานต่อเนื่องกัน
กู้ยืมเงินจากกองทุนฟื้นฟูฯ เกิน 2 เท่าของเงินกองทุน
อัตราส่วนเงินกองทุนต่อทุนชำระแล้วต่ำกว่าอัตราที่กฎหมายกำหนด
สินทรัพย์จัดชั้นสูงเกินร้อยละ 20 ของสินทรัพย์รวม
เงินกองทุนสุทธิต่ำกว่าร้อยละ 8 ของสินทรัพย์รวม
378. หลังจากการพิจารณารายชื่อโดยผู้บริหารระดับสูงแล้ว มีประกาศให้หยุดกิจการชั่วคราวรวม 42 บริษัท
บทบาทของกองทุนฟื้นฟูฯ กับการควบรวมกิจการ
379. ในปี 2539 กระทรวงการคลังได้ดำเนินนโยบายให้มีการเปิดธนาคารพาณิชย์เพิ่มเติมอีก 5 แห่ง ด้วยเงื่อนไขที่ชัดเจนว่าให้กระจายหุ้น 3.5 พันล้านบาท ต่อรายให้กับประชาชนทั่วประเทศ และให้เปิดสำนักงานใหญ่ในส่วนภูมิภาค รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้ออกหนังสืออนุญาตให้กลุ่มกิจการที่ยื่นข้อเสนอได้รับอนุญาตไปรวม 3 ราย
380. ถึงเดือนมกราคม 2540 เริ่มมีแนวคิดใน ธปท. (นายเริงชัย มะระกานนท์ เป็นผู้ว่าการ) ที่จะนำใบอนุญาตที่เหลืออีก 2 ใบ มาใช้เป็นเครื่องมือเพื่อจูงใจให้มีการควบและโอนกิจการระหว่างสถาบันการเงินที่เป็นแกนและสถาบันที่มีปัญหา และมีการประกาศอย่างเป็นทางการเมื่อเดือน เมษายน 2540
381. แนวนโยบายดังกล่าวเป็นการกำหนดแนวทางจากทางการที่ค่อนข้างเด่นชัดว่าต้องการจะลดจำนวนบริษัทเงินทุนลง และอาจถือได้ว่าเป็นการกำหนดอนาคตของสถาบันการเงินในประเทศได้ทางหนึ่งว่าสถาบันการเงินขนาดเล็ก หรือสถาบันการเงินที่ไม่ใช่ธนาคารพาณิชย์น่าจะไม่มีอนาคตนัก ในระบบการเงินของไทย
382. 14 พฤษภาคม 2540 บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ จำกัด ได้ทำหนังสือแสดงความจำนงต่อ ธปท. ในการเป็นบริษัทแกนนำในการควบและรวมกับสถาบันการเงินอื่น เพื่อยื่นขอใบอนุญาตการประกอบกิจการธนาคารพาณิชย์ ในระหว่างที่แต่ละฝ่ายกำลังศึกษาลู่ทางการรวมกิจการกันอยู่นั้น ก็มีปัญหาปิดบริษัทเงินทุน 16 แห่งเข้ามาแทรก แต่แนวนโยบายการควบรวมกิจการก็ยังดำเนินต่อมาตลอดสมัยที่นายเริงชัยเป็นผู้ว่าการ โดยกำหนดให้บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทย-ธนกิจ เป็นหนึ่งในแกนที่จะรับกิจการไปหากบริษัทเงินทุนใดใน 16 บริษัทไม่สามารถฟื้นฟูกิจการด้วยตนเองได้
383. ในหนังสือด่วนที่สุดจาก ธปท. ลงนามโดยนายเริงชัย มะระกานนท์ ถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เมื่อวันที่ 18 มิถุนายน 2540 ได้นำเสนอกลยุทธ์ในการแก้ปัญหาสถาบันการเงินคือ การควบรวมกิจการ การออกกฎหมายเพื่อให้ความสะดวกในการควบรวม และการให้กองทุนฟื้นฟูฯ เสริมด้วยความช่วยเหลือทางการเงินเพื่อให้การควบรวมสัมฤทธิ์ผล ซึ่งแนวคิดนี้สอดคล้องกับที่ทางกองทุนการเงินฯ เคยระบุไว้เมื่อ 27 มีนาคมว่าอยากจะเห็น ธปท.มีกลยุทธ์ที่ครบวงจรและรอบด้านที่จะแก้ปัญหาของสถาบันการเงินรวมทั้งปัญหาด้านโครงสร้างด้วย
384. 24 มิถุนายน 2540 รัฐบาลได้ออกพระราชกำหนดให้การควบรวมกิจการทำได้ง่ายขึ้นตามที่ ธปท. เสนอ
385. 27 มิถุนายน 2540 บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ จำกัด ได้รับหนังสือด่วนที่สุด ที่ กค 0303/25286 จากนาย ทนง พิทยะ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง อนุมัติในหลักการให้ได้รับใบอนุญาตประกอบธุรกิจธนาคารพาณิชย์ มีการจัดตั้งคณะกรรมการกำกับการควบหรือโอนกิจการของสถาบันการเงินเพื่อพิจารณาแผนฟื้นฟูกิจการ ดังนั้นทางบริษัทหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ จำกัด จึงได้เริ่มหารือในเรื่องหลักเกณฑ์ต่างๆ กับทางคณะกรรมการฯ ด้วย นอกเหนือจากการหารือกับ ธปท. และกองทุนฟื้นฟูฯ และในเวลาเดียวกันบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ จำกัด ได้เริ่มทำสัญญากับบริษัทร่วม 8 บริษัทและดำเนินการทำ due diligence พร้อมเจรจากับ Bank of America ให้เป็นที่ปรึกษาการปรับโครงสร้างองค์กรและพัฒนาระบบเพื่อรองรับธุรกรรมธนาคารพาณิชย์ และเจรจากับ Solomon Brothers ให้เป็นที่ปรึกษาทางการเงินเพื่อระดมทุนและเม็ดเงินใหม่ในการทำโครงการควบรวมกิจการ
386. 6 ตุลาคม 2540 ทางบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ จำกัดได้ดำเนินการทำ due diligence ใน 8 บริษัทนั้นเสร็จสิ้นไปถึงร้อยละ 90 และ ณ สิ้นเดือนตุลาคม ก็สามารถเจรจารวบรวมสถาบันการเงินที่ถูกระงับการดำเนินการได้เพิ่มอีก รวมทั้งสิ้น 18 บริษัทและได้จัดทำเป็นแผนฟื้นฟูฉบับเดียวส่งให้กับองค์กรปฏิรูปสถาบันการเงิน (ปรส.)
387. แม้ทางบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ จำกัด จะทำแผนพัฒนาธุรกิจสำเร็จ แต่ก็ไม่ผ่านการพิจารณาของ ปรส. เมื่อปลายปี 2540 ในประเด็นนี้ นายพีรศิลป์ ศุภผลศิริ กรรมการผู้จัดการใหญ่ของบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ จำกัด ชี้แจงว่า ความติดขัดนั้น ส่วนหนึ่งอยู่ที่ไม่สามารถตกลงเงื่อนไขการชำระหนี้กับกองทุนฟื้นฟูฯ ซึ่งเป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ของ 18 สถาบันการเงินได้ กล่าวคือ ทางกองทุนกำหนดให้ชำระหนี้คืนในระยะเวลา 5 ปี ในอัตราดอกเบี้ยตลาด แต่ทางกรุงไทยธนกิจขอชำระหนี้คืนในเวลา 8 ปี ในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 3.426 โดยกองทุนจะได้กำไรส่วนทุนจากการแปลงหนี้เป็นทุน และหากเก็บหนี้คืนได้มากขึ้น ผลตอบแทนรวมก็น่าจะเพิ่มมากขึ้นไปด้วย
388. การที่กองทุนฟื้นฟูฯ กังวลถึงดอกเบี้ยที่ลดลง อันเป็นเหตุทำให้การควบรวมไม่สำเร็จนั้น กลับทำให้เกิดความเสียหายกับกองทุนมากขี้นเมื่อสถาบันการเงินเหล่านั้นถูกปิดกิจการไปในที่สุดเนื่องจากกองทุนมีความเสียหายโดยทันที และไม่มีโอกาสที่จะได้เงินต้นคืนดังเช่นในกรณีที่สนับสนุนให้เกิดการควบหรือรวมกิจการข้างต้น
ความเห็นของ ศปร.
389. ในการหาทางฟื้นฟูสถาบันการเงินที่มีปัญหาในระยะปี 2540 กองทุนฟื้นฟูฯ กลายเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาในหลายด้านด้วยกันคือ
กองทุนให้เงินช่วยเหลือต่อสถาบันการเงินต่างๆ โดยระบุว่าเป็นการช่วยสภาพคล่อง ในขณะที่
หลายกิจการอยู่ในฐานะที่ไม่อาจชำระหนี้ต่อบุคคลภายนอกได้แล้ว ซึ่งการได้หลักทรัพย์มาจาก
การให้ความช่วยเหลือเมื่อสถาบันการเงินต่างๆ อยู่ในฐานะที่ไม่อาจชำระหนี้ได้ เป็นการสร้าง
ปัญหาเพิ่มขึ้น คือเป็นการได้สิทธิในทรัพย์สินที่พึงนำไปแบ่งในการชำระบัญชีมาเพียงฝ่ายเดียว
เกิดเป็นปัญหาด้านความสัมพันธ์กับเจ้าหนี้ต่างประเทศอื่นๆหลังจากปิดบริษัททั้งหมด และบริษัทต่างๆ ทำแผนฟื้นฟูนับตั้งแต่สิงหาคมเป็นต้นมา กองทุนไม่ได้
เข้าไปทำหน้าที่ตามวัตถุประสงค์ของกองทุน ในการจะช่วยเพิ่มทุนหรือให้เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำหรือ
รับหนี้เสียออกมาเพื่อให้กิจการลดภาระจากการมีหนี้เสียและขาดทุน และกลับเป็นสถาบันการเงิน
ที่แข็งแรงขึ้น กองทุนฟื้นฟูฯ ไม่ได้ริเริ่มในฐานะเจ้าหนี้รายใหญ่ที่จะเป็นผู้นำในการแก้ปัญหา
หรือหารือกับเจ้าหนี้อื่นโดยเฉพาะอย่างยิ่งเจ้าหนี้ต่างประเทศ เพื่อหาทางแก้ปัญหารายบริษัท และ
ธปท. ก็ไม่ได้มีภาพรวมการแก้ปัญหาระยะยาวของระบบ แต่โอนงานการพิจารณาไปให้ ปรส. แทน
หลังจากที่ได้ทำหน้าที่เสนอพระราชกำหนดตั้ง ปรส. แล้ว
ผลการดำเนินงานของกองทุนฟื้นฟูฯ 2539-2540
390. ในการดำเนินการกองทุนฟื้นฟูฯ มีคณะกรรมการซึ่งมีผู้ว่าการ ธปท. เป็นประธาน ปลัดกระทรวงการคลังเป็นรองประธาน กรรมการอื่นๆ ประกอบด้วย ผู้ทรงคุณวุฒิจากภายนอก ข้าราชการกระทรวงการคลังและพนักงาน ธปท. ในระดับบริหาร ตามความเป็นจริงแล้ว คณะกรรมการกองทุนฟื้นฟูฯ ตระหนักดีว่า การดำเนินงานแก้ไขปัญหาสภาพคล่องของสถาบันการเงินเป็นเรื่องเร่งด่วนต้องกระทำอย่างทันท่วงที จึงได้มอบให้ประธานกรรมการสามารถสั่งดำเนินการได้เลย แล้วจึงเสนอเพื่อทราบ และก็ปรากฏว่าประธานกรรมการได้ใช้อำนาจตามการมอบหมายหน้าที่เสมอมา
391. สถาบันการเงินที่ต้องการความช่วยเหลือจากกองทุนฟื้นฟูฯ จะติดต่อกับกองทุนฟื้นฟูฯ พร้อมหลักประกัน ฝ่ายตรวจสอบและวิเคราะห์กับฝ่ายกำกับและพัฒนาสถาบันการเงินจะเป็นผู้พิจารณาความเหมาะสมของความช่วยเหลือ แล้วนำเสนอต่อผู้ช่วยผู้ว่าการ รองผู้ว่าการ และผู้ว่าการ ธปท. ตามลำดับ เมื่อคำขอได้รับการอนุมัติจากประธานกรรมการกองทุนฟื้นฟูฯ แล้ว กองทุนฟื้นฟูฯ ก็จะจ่ายเงินให้สถาบันการเงินที่เกี่ยวข้องไป
392. ข้อที่น่าสังเกตมากก็คือ ผู้จัดการกองทุนฟื้นฟูฯ มีบทบาทในการตัดสินใจปัญหาน้อยมาก ทำหน้าที่หลักเป็นแคชเชียร์และหัวหน้าผู้รักษาและประเมินหลักประกันเท่านั้น คณะกรรมการเองก็มีบทบาทน้อย นอกเหนือจากการพิจารณาหรือรับทราบในการกระทำของประธานกรรมการกองทุนฟื้นฟูฯ ภาระในการประเมินสถานการณ์และความเหมาะสมมักอยู่กับ ธปท. โดยเฉพาะฝ่ายตรวจสอบและวิเคราะห์กับฝ่ายกำกับและพัฒนาสถาบันการเงิน ผู้ปฏิบัติของ ธปท. ในเรื่องดังกล่าว รวมทั้งผู้ช่วยและรองผู้ว่าการเป็นผู้พิจารณาเสนอความเห็น แต่อำนาจการตัดสินใจอยู่กับผู้ว่าการในฐานะผู้บริหารสูงสุดของธนาคารกลางและประธานกองทุนฟื้นฟูฯ ผู้รับมอบอำนาจให้ดำเนินการได้โดยคณะกรรมการกองทุนฟื้นฟูฯ นั่นเอง
393. ประเด็นปัญหาข้อข้องใจของประชาชนโดยทั่วไปก็คือ
เหตุใดสถาบันการเงินเป็นจำนวนมากจึงมีปัญหาในระหว่างปี 2539-2540
เหตุใดจึงต้องใช้เงินกองทุนฟื้นฟูฯ
คาดว่ามีความเสียหายเท่าใดจากการดำเนินงานของกองทุนฟื้นฟูฯ ในการช่วยเหลือ
สภาพคล่องของสถาบันการเงินทั้งระบบ ในปี 2539-2540
สภาพปัญหาโดยทั่วไป
394. ปัญหาสถาบันการเงินในช่วง 2539-2540 มีความสัมพันธ์เป็นอันมากกับโครงสร้างและปัญหาทางการเงินของประเทศไทยดังที่ได้กล่าวไปแล้วในบทที่ 1 และบทที่ 2 กล่าวคือ ในปี 2533 ประเทศไทยได้มีนโยบายเปิดประเทศโดยเลิกการควบคุมการแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ ใช้นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนค่อนข้างคงที่ควบคุมโดยระบบตะกร้าเงิน การเปิดและสนับสนุนการใช้บริการวิเทศธนกิจ มีผลให้เงินตราต่างประเทศเข้าประเทศเป็นจำนวนสูงมากติดต่อกัน ตั้งแต่ปี 2533 การไหลเข้าของเงินทุนต่างประเทศมีผลให้ปริมาณเงินและการลงทุนภาคเอกชนเพิ่มขึ้น การบริโภคเป็นไปอย่างฟุ่มเฟือยมีผลให้ดุลบัญชีเดินสะพัดขาดดุลเป็นจำนวนมาก สูงกว่าร้อยละ 7-8 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศในรอบปี ในระยะเวลาดังกล่าวธนาคารกลางได้ใช้นโยบายการเงินแบบควบคุมใกล้ชิดด้วยอัตราดอกเบี้ยที่สูง มีผลให้อัตราเงินเฟ้ออยู่ในระดับสูงพอประมาณและเงินจากนอกประเทศไหลเข้าอย่างต่อเนื่องเพราะความแตกต่างมากของอัตราดอกเบี้ย (ดูรายละเอียดในบทที่ 1 และบทที่ 2)
395. ในระยะที่ระดับกิจกรรมทางเศรษฐกิจสูง ดัชนีราคาตลาดหลักทรัพย์ (ดูตารางที่ 2) และมูลค่าการซื้อขายสูงต่อเนื่องเป็นเวลาหลายปี ผนวกด้วย ราคาอสังหาริมทรัพย์เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว การบริโภคการลงทุนอยู่ในระดับสูง (ดูตารางที่ 3)
396. การบริโภคเพิ่มขึ้นและความต้องการเครดิตสนับสนุนประเภทเช่าซื้อมาก ความต้องการบริการของบริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์ก็เพิ่มขึ้นจำนวนสาขาของบริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์ก็เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว อันเป็นลักษณะของเศรษฐกิจ “ฟองสบู่” โดยทั่วไป และคงต้องเน้น ณ จุดนี้ว่าสถาบันการเงินในประเทศ คือ ธนาคารพาณิชย์ บริษัทเงินทุนและบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ มีหนี้ที่เป็นเงินตราต่างประเทศเป็นจำนวนมาก มีสถาบันดังกล่าวเป็นจำนวนไม่น้อยที่กู้จากต่างประเทศมาเป็นเงินกู้ระยะสั้นและมาปล่อยกู้ต่อ เป็นระยะปานกลางและระยะยาวเป็นการเพิ่มปัญหาให้แก้ไขเพิ่มขึ้นอีก
397. บันทึกของ ธปท. ลงวันที่ 18 มิถุนายน 2540 ได้สรุปสถานการณ์ของปี 2536-2538 ไว้ชัดเจนดังนี้
“………ในระหว่างปี 2536-2538 การขาดดุลเดินสะพัดมีมูลค่าเพียงประมาณ 7 แสนล้านบาท แต่มีเงินทุนนำเข้าเกิน 1.1 ล้านล้านบาท ส่วนเกิน 4 แสนล้านบาท จึงเป็นสภาพคล่องส่วนเกินที่อยู่ในระบบสถาบันการเงิน ซึ่งนำไปลงทุนในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์สร้างปัญหา over supply และ maturity mismatching สะสมเป็นจำนวนมาก………”
พอจะกล่าวได้ว่าสถานการณ์สุกงอมมากที่จะเกิดปัญหาใหญ่ขึ้น
398. ต่อมาในระยะกลางปี 2539 รายได้จากการส่งออกที่มีความสำคัญมากและเป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งที่ผลักดันให้ระบบเศรษฐกิจไทยมีการเติบโตต่อเนื่องกันตลอดมาได้ลดลง และบริษัทจัดอันดับความเชื่อถือหนี้ในต่างประเทศเริ่มลดอันดับความน่าเชื่อถือของสถาบันการเงินและของประเทศลง เจ้าหนี้ต่างประเทศจึงเรียกหนี้คืน ราคาอสังหาริมทรัพย์ลดลงอย่างต่อเนื่อง ดัชนีราคาและมูลค่าการซื้อขายของตลาดหลักทรัพย์ก็ลดลงอย่างต่อเนื่อง (ดูตารางที่ 2) การเช่าซื้อลดลง ผู้เช่าซื้อที่กำลังผ่อนส่งอยู่เริ่มมีปัญหาในการชำระเงินมากขึ้น สิ่งที่เห็นได้ชัดคือ สถาบันการเงินมีกิจกรรมลดลงมาก หนี้ดีกลับกลายเป็นหนี้มีปัญหาขึ้นมา จำนวนบริษัทเงินทุนและบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ซึ่งมีมากเกินความจำเป็นไปมาก เมื่อปริมาณมูลค่าธุรกิจได้ลดลงในปี 2539 สถาบันการเงิน ก็เริ่มมีปัญหามากขึ้น สิ่งที่น่าสังเกต ณ จุดนี้ก็คือ ปัญหาของสถาบันการเงินในปี 2539-2540 เป็นปัญหาของระบบเป็นหลัก ส่วนปัญหาของแต่ละสถาบัน คงจะมีบ้างแต่นับได้ว่าเป็นปัญหารอง
399. เมื่อปริมาณธุรกิจลดน้อยลง จำนวนธนาคารและบริษัทเงินทุนกับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ไม่ลดลง การแข่งขันย่อมต้องเพิ่มขึ้นมากและโอกาสที่สถาบันการเงินมีปัญหาก็มีสูงขึ้นมาก เมื่อเจ้าหนี้ต่างประเทศเรียกเงินคืน สถาบันการเงินทั้งระบบจึงขาดสภาพคล่อง เมื่อขาดสภาพคล่องก็เป็นของธรรมดาที่สถาบันการเงินเหล่านี้จะมุ่งเข้าขอความช่วยเหลือจากกองทุนฟื้นฟูฯ
การแก้ปัญหาสถาบันการเงินของ ธปท. และการใช้เงินของกองทุนฟื้นฟูฯ
400. เมื่อสถาบันการเงินมีปัญหาจากสาเหตุที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น และต่างมุ่งเข้าหาสภาพคล่องจากกองทุนฟื้นฟูฯ ก็เป็นเรื่องที่จะต้องหาคำตอบในประเด็นที่ประชาชนข้องใจอีกข้อหนึ่งคือ เหตุใดจึงต้องใช้เงินกองทุนฟื้นฟูฯ หลายแสนล้านบาทในการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน มีการตัดสินใจและขั้นตอนการดำเนินงานประการใดบ้าง ณ จุดนี้คงต้องเน้นสิ่งที่ได้กล่าวไปแล้วอีกประเด็นหนึ่งซึ่งเป็นประเด็นที่สำคัญมาก นั่นก็คือวัตถุประสงค์ของกองทุนฟื้นฟูฯ ตามพระราชกำหนดปี 2528 กองทุนฟื้นฟูฯ มีหน้าที่ “ฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินให้มีความมั่นคงและเสถียรภาพ” กองทุนฟื้นฟูฯ มิได้มีหน้าที่เฉพาะจัดการเรื่องสภาพคล่องเท่านั้น แต่เป้าหมายก็คือความมั่นคงและเสถียรภาพของสถาบันการเงิน การจัดสภาพคล่องให้กับสถาบันการเงินเป็นเพียงวิธีการประการหนึ่งที่จะให้บรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวข้างต้น การตัดสินใจใช้วิธีการประการใดคงจะต้องพิจารณาทางเลือกผลดีผลเสียของมาตรการต่างๆ ให้ชัดเจนว่ามีผลดีและอาการข้างเคียงประการใดบ้าง
401. จากวัตถุประสงค์ของกฎหมายดังกล่าว จะเห็นได้ว่าการจัดตั้งกองทุนฟื้นฟูฯ ในหลักการเป็นสิ่งที่สนับสนุนการแก้ไขปัญหาของสถาบันการเงินในยามฉุกเฉิน เมื่อสถาบันการเงินขาดสภาพคล่องเป็นการชั่วคราว การช่วยเหลือสภาพคล่องในกรณีดังกล่าวเป็นการแก้ปัญหาได้แบบเบ็ดเสร็จ แต่ถ้าสถาบันการเงินมีปัญหามากกว่าการขาดสภาพคล่องในระยะสั้น การจัดเฉพาะสภาพคล่องย่อมไม่เพียงพอที่จะแก้ไขปัญหาได้ จะต้องมีมาตรการเพิ่มเติม ที่จะแก้ไขการบริหารหรือปัญหาอื่นๆ ที่มีอยู่ด้วยให้ลุล่วงไป ปัญหาอีกประการหนึ่งที่สภาพคล่องช่วยได้มาก อย่างน้อยก็ระยะหนึ่ง ก็คือการจัดให้มีสภาพคล่อง เพื่อมิให้ประชาชนและผู้ฝากเงินกับสถาบันการเงินต่างๆ เกิดการตกใจจนเกิดภาวะตื่นตระหนกจนเกิดการพังพินาศในระบบสถาบันการเงิน ถึงแม้ว่า การจัดสภาพคล่องให้กับสถาบันการเงินที่มีปัญหาเป็นเรื่องชั่วคราวและให้เวลาในการแก้ไขปัญหาอื่นๆ ต่อไป แต่ก็คงจะต้องตระหนักว่า การซื้อเวลาอาจทำให้ปัญหาต่างๆ เพิ่มความรุนแรงขึ้นได้ หากมิได้มีการแก้ไขที่ถูกต้องฉับพลันหรือภายในระยะเวลาอันสมควร
402. ในด้านโครงสร้างของกองทุนฟื้นฟูฯ ที่กำหนดโดยกฎหมายสามารถดำเนินการได้อย่างกว้างขวาง ข้อจำกัดในการช่วยเหลือสถาบันการเงินคือ (1) เงินของกองทุนฟื้นฟู และ (2) หลักประกันตามที่ควรจะมีในการประกอบธุรกิจ การดำเนินกิจการโดยไม่คำนึงถึงข้อจำกัดดังกล่าว โดยปราศจากความระมัดระวังที่จะพึงมีในการปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ เป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่กองทุนฟื้นฟูฯ โดยไม่อาจคาดได้ว่าความเสียหายจะสิ้นสุดอย่างไรและเมื่อใด เป็นการใช้อำนาจที่เข้าลักษณะเป็นการประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง (gross negligence)
403. เงินของกองทุนฟื้นฟูฯ ในระยะแรกได้มาจากเงินที่สถาบันการเงินและ ธปท. สมทบ กับกำไรสะสมของกองทุนเอง แต่สัดส่วนของเงินสมทบจาก ธปท. ได้เพิ่มมากขึ้นทุกที ในเดือนสิงหาคม 2539 กองทุนฟื้นฟูฯ ได้ออกพันธบัตร ขายให้สถาบันการเงินที่มีสภาพคล่องเกินและให้ ธปท. การขายพันธบัตรให้สถาบันการเงินที่มีสภาพคล่องเกินความต้องการเท่ากับเป็นการเกลี่ยสภาพคล่องในระบบสถาบันการเงิน แต่การที่ ธปท. เข้าไปซื้อพันธบัตรดังกล่าวเพื่อให้นำไปช่วยเหลือสถาบันการเงินเท่ากับ ธปท. นำเงินออกใช้เพิ่มเติม เป็นการเพิ่มปริมาณเงินหมุนเวียนและเป็นเงินประเภทที่สามารถนำไปขยายเครดิตในอัตราสูง (high powered money) เมื่อสิ้นเดือนพฤศจิกายน 2540 ธปท. ให้กองทุนฟื้นฟูฯ กู้ผ่านตลาดซื้อคืนพันธบัตรกว่า 340 พันล้านบาท ดังนั้น แหล่งเงินทุนที่ควรมีจำกัดกลับขยายออกไปได้มาก เพราะได้แหล่งเงินจากธนาคารกลาง และนโยบายของคณะกรรมการจัดการกองทุนก็ไม่ได้จำกัดในเรื่องนี้ ส่วนหลักประกันที่สถาบันการเงินจำเป็นต้องใช้เพื่อการกู้ยืมเงินจากกองทุน ก็ไม่เป็นข้อจำกัดในการกู้ยืมเงินมากนัก เพราะกฎหมายกำหนดเพียงว่า
ให้มีหลักประกัน “ตามสมควร” เท่านั้น จึงขึ้นอยู่กับนโยบายของคณะกรรมการว่าจะยืดหยุ่นเพียงใด
404. เมื่อสิงหาคม 2539 กองทุนฟื้นฟูฯ ให้ความช่วยเหลือสภาพคล่องสถาบันการเงินเพียง 2 ราย คือ ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การ จำกัด และบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ในเครือ คือ บงล. ไทยฟูจิ เป็นจำนวนเงินเพียง 9 พันล้านบาท สิ้นปี 2539 จำนวนสถาบันการเงินที่รับความช่วยเหลือจากกองทุนฟื้นฟูฯ เพิ่มเป็น 7 แห่ง จำนวนเงินเพิ่มเป็น 27.5 พันล้านบาท มาในเดือนกุมภาพันธ์ 2540 สถาบันการเงิน 15 แห่งพึ่งเงินกองทุนฟื้นฟูฯ ใช้วงเงินเพิ่มเป็น 53.8 พันล้านบาท จาก 15 แห่งดังกล่าว 14 แห่งเป็นบริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์ แสดงว่าบริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์มีปัญหาชัดเจน
405. ในวันที่ 3 มีนาคม 2540 ธปท. ประกาศให้ 10 บริษัท เพิ่มทุน จากคำชี้แจงของ ธปท. ก็คือ ประชาชนทราบแล้วว่าบริษัทเงินทุนและบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์มีปัญหา สิ่งที่ ธปท. มุ่งหวังก็คือแยกบริษัทที่มีปัญหาออกจากบริษัททั่วไป แน่นอนบริษัททั้ง 10 บริษัทที่ได้รับการจัดว่าเป็นบริษัทมีปัญหาต้องเข้ามาพึ่งกองทุนฟื้นฟูฯ มากขึ้น อย่างไรก็ดี มิใช่เพียง 10 บริษัทที่จัดว่ามีปัญหาเท่านั้นที่ต้องพึ่งเงินกองทุนฟื้นฟูฯ เพิ่มขึ้น ปรากฏว่า บริษัทเงินทุนและบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ทั้งระบบต้องหันมาพึ่งกองทุนฟื้นฟูฯ เพิ่มขึ้นเป็นอันมาก ความไม่เชื่อถือในบริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์ได้กระจายไปทั่วทั้งระบบ ก่อนการประกาศรายชื่อ 10 บริษัท บริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์ (ไม่รวม 16 บริษัทที่อีกไม่นานถูกปิดกิจการ) พึ่งเงินกองทุนฟื้นฟูฯ อยู่ประมาณ 7.2 พันล้านบาท แต่พอประกาศรายชื่อ 10 บริษัท ยอดพึ่งเงินกองทุนฟื้นฟูฯ เพิ่มเป็นกว่า 3 เท่า เป็นประมาณ 24.8 พันล้านบาท แสดงว่าบริษัทที่ ธปท. พยายามบอกประชาชนว่าไม่มีปัญหาก็ถูกกระทบกระเทือนไปด้วยเป็นอย่างมาก
406. ความพยายามที่ ธปท. จะแยกบริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์ที่มีปัญหาออกจากกลุ่มไม่มีปัญหาไม่ได้รับความเชื่อถือจากประชาชน แม้ว่ากองทุนฟื้นฟูฯ จะรับอาวัลตั๋วเงินทั้งระบบ สิ่งที่ ศปร. เห็นว่าเป็นประเด็นทำให้ประชาชนไม่เชื่อว่าบริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์มีปัญหาเพียง 10 บริษัท น่าจะเป็นเพราะข่าวร้ายทางเศรษฐกิจมีมากและต่อเนื่อง จากสถิติที่แสดงข้างต้นก็ยืนยันว่าระดับกิจกรรมทางเศรษฐกิจได้ลดลงมาก และยังมีข่าวลือ เนื่องจากจำนวนรายของบริษัทที่ต้องเพิ่มทุนมีมากกว่าที่ประกาศรายชื่อ อาจจะกล่าวได้ว่า ธปท. และรัฐบาลได้ประกาศรายชื่อ 10 บริษัท โดยมิได้คำนึงถึงความเฉลียวฉลาดทันต่อเหตุการณ์และสามัญสำนึกของสาธารณชนมากนัก
407. อีกประการหนึ่งในการประกาศให้ 10 บริษัทเพิ่มทุนนั้น ทางการได้ประกาศด้วยว่าในการเพิ่มทุนหาก 10 บริษัทไม่สามารถหาผู้ร่วมทุนได้ ทางการคือกองทุนฟื้นฟูฯ จะเข้าซื้อหุ้นเพิ่มทุน แต่เวลาได้ล่วงเลยไปทางการก็มิได้แสดงเจตนาว่าจะซื้อหุ้นเพิ่มทุนใน 10 บริษัทดังที่ได้ประกาศไป จะมีการเปลี่ยนแปลงนโยบายและเปลี่ยนแปลงเพราะเหตุใดก็ไม่มีความชัดเจน ยิ่งเพิ่มความสับสนให้กับผู้ประกอบการและสาธารณชนยิ่งขึ้น
408. ในเดือนมิถุนายน 2540 บริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์ทั้งระบบที่เคยพึ่งเงินกองทุนฟื้นฟูฯ อยู่ประมาณ 132.3 พันล้านบาท ณ เดือนมีนาคมได้เพิ่มเป็นประมาณ 288.9 พันล้านบาท จำนวนบริษัทที่พึ่งกองทุนฟื้นฟูฯ เพิ่มจาก 30 บริษัทในเดือนมีนาคมเป็น 57 บริษัท ในเดือนมิถุนายน แสดงว่า ระบบการเงินยังมีปัญหาอยู่มาก ประกอบกับแผนที่จะรวมกิจการของธนาคารไทยทนุ จำกัด กับบริษัทเงินทุนเอกธนกิจ จำกัด ที่ได้เจรจากันด้วยการสนับสนุนของทางการตั้งแต่มีนาคม 2540 ปรากฏว่าไม่ประสบความสำเร็จ ในวันที่ 27 มิถุนายน 2540 ทางการได้ประกาศปิดกิจการ 16 บริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์เป็นการชั่วคราว ในวันที่ 2 กรกฎาคม ได้ปล่อยค่าเงินบาทลอยตัวหลังจากถูกโจมตีมาเป็นระยะ จำนวนบริษัทที่พึ่งกองทุนฟื้นฟูฯ เพิ่มจาก 57 บริษัทในเดือนมิถุนายนเป็น 68 บริษัท วงเงินเพิ่มเป็นประมาณ 384.3 พันล้านบาท ธนาคารพาณิชย์หลายแห่งเริ่มเข้ามาพึ่งกองทุนฟื้นฟูฯ ด้วย ยอดเงินกองทุนฟื้นฟูฯ ที่ให้ธนาคารพาณิชย์กู้ที่ 12.7 พันล้านบาทในเมษายน 2540 เพิ่มเป็นประมาณ 128.1 พันล้านบาท ในเดือนสิงหาคม 2540 และในเดือนสิงหาคม 2540 นี้เอง ทางการได้ประกาศปิดบริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์เป็นการชั่วคราวเพิ่มอีก 42 บริษัท รวมเป็นบริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์ที่ถูกปิดกิจการทั้งสิ้น 58 บริษัท ถึงปลายปี 2540 กองทุนฟื้นฟูฯ ได้ให้เงินช่วยเหลือสถาบันการเงินไปกว่า 700 พันล้านบาท
409. การดำเนินงานแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินของ ธปท. หลังจากการประกาศรายชื่อ 10 บริษัทแล้ว มีปัญหามาโดยตลอด ทางการมีความหวาดกลัวมาก ว่าประชาชนจะเกิดความกังวลมาก ขนาดถอนเงินจากสถาบันการเงินที่ได้ชื่อว่าอ่อนแอ เช่นเมื่อวันที่ 7 พฤษภาคม 2540 ผู้ว่าการ ธปท. (นายเริงชัย มะระกานนท์) ได้สั่งการเกี่ยวกับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ไอ.ที.เอฟ ดังนี้
“.....ถ้าหากไม่ให้กู้ยืมแล้วเกิดข่าวขึ้นมาก็คงเสียหายต่อระบบสถาบันการเงินโดยรวม การแก้ไขฐานะบริษัทได้สั่งการแล้วขอให้เจ้าหน้าที่ติดตามดำเนินการให้ได้ผลเร็ว จึงอนุมัติให้ครั้งนี้และขอให้นำเรื่องมาหารือด่วน”
เมื่อวันที่ 21 พฤษภาคม 2540 ในการอนุมัติเงินกู้ของกองทุนฟื้นฟูฯ จำนวน 1.4 พันล้านบาทให้บริษัทเงินทุนเอกธนกิจ จำกัด ได้กำชับว่า
“ขอให้ติดตามสถานการณ์อย่างใกล้ชิด สั่งให้ผู้บริหารชี้แจงผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้ต่างประเทศให้คลายความวิตกได้”
และในวันที่ 22 พฤษภาคม 2540 ก็ได้สั่งการเพิ่มเติม
“เอกธนกิจอยู่ในฐานะที่ไม่สามารถฟื้นความเชื่อมั่นได้ คงต้องดำเนินการตามมาตรการให้รวมกิจการ....ในระหว่างนี้จึงต้องอนุมัติเพื่อมิให้เกิดความตื่นตระหนก”
เมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2540 ได้สั่งการเรื่องบริษัทเงินทุนพรีเมียร์ ดังนี้
“ขอให้ฝ่ายตรวจสอบติดตามสอบถามแผนฟื้นฟูแก้ไขปัญหาเพื่อใช้ประกอบการพิจารณาจัดเข้า
โครงการควบหรือรวมกิจการต่อไป"
410. จากข้อความข้างต้นเห็นได้ว่า ธปท. ได้ตระหนักตลอดเวลาว่า การแก้ไขสถาบันการเงินในระยะเวลาดังกล่าวต้องมีมาตรการแก้ไขอย่างจริงจัง แต่เงินช่วยเหลือจากกองทุนฟื้นฟูฯ เป็นการซื้อเวลาและป้องกันการตื่นตระหนกเป็นหลัก ธปท. สนับสนุนการควบรวมกิจการดังเห็นได้จากการสนับสนุน การควบรวมระหว่างธนาคารไทยทนุ จำกัด กับเอกธนกิจ จำกัด อย่างออกนอกหน้า แต่การควบรวมกิจการนั้นเป็นสิ่งที่มีปัญหามาก เพราะสถาบันการเงินแต่ละแห่งก็มีปัญหาของตนเองอยู่แล้ว เมื่อนำมาควบรวมกัน เท่ากับเป็นการนำปัญหาแต่ละแห่งมารวมเข้าด้วยกัน ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่สามารถกระทำให้สำเร็จได้รวดเร็วทันกับเหตุการณ์ เพราะขณะนั้นปัญหาได้ลุกลามเป็นปัญหาทั้งระบบแล้ว
411. ธปท. ได้แสดงความเห็นในหนังสือถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ลงวันที่ 18 มิถุนายน 2540 ถึงทางเลือกในการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน ว่ามีอยู่สองประการคือ
“ทางเลือกที่หนึ่ง โดยการใช้มาตรการที่รุนแรงและเด็ดขาดด้วยการสั่งการควบคุมบริษัทเงินทุนที่มีฐานะการเงินอ่อน โดยเฉพาะบริษัทที่มีฐานะสินทรัพย์ไม่พอชำระหนี้สินต่อบุคคลภายนอกและให้มีการชำระบัญชีเลิกกิจการของบริษัท กรณีนี้ผู้ฝากเงินหรือเจ้าหนี้จะได้รับความเสียหายเนื่องจากสินทรัพย์ของทางบริษัทไม่พอเฉลี่ยคืนหนี้
ทางเลือกที่สอง โดยการประกาศให้ความเชื่อมั่นแก่ประชาชนผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้ของสถาบันการเงินว่า จะได้รับความคุ้มครอง ได้รับเงินฝากและหนี้สินคืน โดยนำไปแลกเป็นตั๋วสัญญาใช้เงินของสถาบันการเงินที่เป็นแกน ทั้งนี้กำหนดอายุของตั๋วสัญญาใช้เงินและอัตราดอกเบี้ยเป็นไปตามเงื่อนไขที่สถาบันการเงินที่เป็นแกนจะกำหนด
วิธีการทั้งสองมีข้อดีและข้อเสียต่างกัน วิธีการแรกทางการไม่ต้องรับภาระความเสียหายทางการเงินทั้งหมด แต่มีความเสี่ยงสูงที่ผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้จะเกิดความตื่นตระหนก สร้างข่าวลือ และเกิด deposit run ไปยังสถาบันการเงินอื่นๆ ความเสียหายอาจลุกลามมากกว่าที่คาดไว้ วิธีการที่สองนั้นจะต้องให้ผู้ถือหุ้นในบริษัทเงินทุนหรือบริษัทเครดิตฟองซิเอร์เป็นผู้ชดใช้ โดยใช้ส่วนของผู้ถือหุ้นนำไปหักภาระหนี้สินให้หมดเสียก่อน เมื่อมี net worth คงเหลือเท่าใดจึงให้นำไปแลกกับหุ้นของสถาบันการเงินแกนต่อไป แต่ถ้า net worth เป็นลบ ก็ให้กระจายความเสียหายออกไปในอนาคต พร้อมทั้งทยอยชดเชยและใบอนุญาตของกิจการเดิมเป็นอันถูกยกเลิกไปด้วย อันเป็นวิธีการล้มเลิกกิจการอย่างเป็นระเบียบ
โดยที่กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาสถาบันการเงินมีภาระในการสนับสนุนสภาพคล่องต่อเนื่องมานาน และมีจำนวนเงินที่สูงมากจนอาจเป็นอันตรายต่อฐานะของกองทุนฟื้นฟูฯ แต่ในการดำเนินการเพื่อให้บริษัทเงินทุนหรือบริษัทเครดิตฟองซิเอร์ที่มีฐานะการเงินอ่อนแอควบหรือโอนกิจการไปยังสถาบันการเงินแกนนั้น ต้องใช้ระยะเวลาอีกช่วงหนึ่ง ในระหว่างเวลาดังกล่าวก็มีทางเลือกได้ 2 แนวทาง แนวทางแรก โดยการสั่งให้บริษัทเงินทุนหรือบริษัทเครดิตฟองซิเอร์หยุดกิจการ ทั้งด้านการกู้ยืมเงินหรือจ่ายคืนตั๋วสัญญาใช้เงิน ซึ่งคาดว่าจะสร้างความตื่นตระหนกได้ แนวทางที่สองก็ให้กองทุนฟื้นฟูฯ ทำหน้าที่ให้กู้ยืมสนับสนุนสภาพคล่องไปก่อน แต่เนื่องจากกองทุนฟื้นฟูฯ ให้กู้ยืมไปมากแล้ว หลักประกันที่เรียกก็มีฐานะอ่อนลง.....จึงขอให้รัฐบาลรับรองการปฏิบัติหน้าที่ของกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินว่าเป็นไปตามนโยบายของรัฐด้วย”
412. ข้อความข้างต้นแสดงว่า ธปท. เลือกมาตรการนุ่มนวล แต่เป็นมาตรการที่เป็นภาระหนักของกองทุนฟื้นฟูฯ กว่ามาตรการแรกเป็นอันมากและเนื่องจากได้รีรอในการใช้มาตรการมานาน จึงได้เป็นภาระกับกองทุนฟื้นฟูฯ มากยิ่งขึ้นไปอีก
413. สิ่งที่ทางการไม่ควรกระทำอีกประการหนึ่งก็คือ เมื่อประกาศปิดสถาบันการเงิน 16 บริษัทในวันที่ 27 มิถุนายน 2540 ได้รับรองกับประชาชนว่า จะไม่มีการปิดสถาบันการเงินอีก แต่ชั่วระยะเวลาเพียง 1 เดือนกว่า กลับประกาศปิดอีก 42 บริษัท
414. วิธีที่เหมาะสมกว่าในสภาพการณ์ดังกล่าวน่าจะเป็นการปิดบริษัทที่มีฐานะทางการเงินอ่อนเสีย ให้มีจำนวนบริษัทเงินทุนและบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์เท่ากับหรือใกล้เคียงจำนวนที่ควรจะมี โดยรับภาระส่วนของผู้ฝากเงินหรือเจ้าหนี้ตามความเหมาะสม ซึ่งจะเป็นภาระแก่กองทุนฟื้นฟูฯ น้อยกว่าการรีรอ เมื่อได้ปิดบริษัทดังกล่าวแล้วจึงค้ำประกันเงินฝากและหนี้ของบริษัทที่เหลือที่มีความเข้มแข็งในทางการเงิน ก็จะเป็นที่น่าเชื่อถือสำหรับสาธารณชนและผู้ประกอบการที่ยังเปิดกิจการอยู่ มากกว่าวิธีที่ได้กระทำไปแล้ว
415. ในด้านความเสียหายของกองทุนฟื้นฟูฯ ในตอนสิ้นปี 2540 กองทุนฟื้นฟูฯ ได้ให้ความช่วยเหลือด้านสภาพคล่องกับสถาบันการเงินไปประมาณ 702 พันล้านบาท และยังได้ให้มีการเปลี่ยนตั๋วสัญญาใช้เงินของบริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์ที่ปิดกิจการไปแล้วอีกประมาณ 398 พันล้านบาท กองทุนฟื้นฟูฯ ได้ประมาณว่าจะได้เงินคืนจากการขายทรัพย์สินและจากสถาบันที่สามารถฟื้นฟูกิจการได้ประมาณครึ่งหนึ่ง ส่วนที่กองทุนฟื้นฟูฯ เห็นว่าจะเสียหายจริงๆ ตามบันทึกลงวันที่ 6 ธันวาคม 2540 เป็นเงินประมาณ 547 พันล้านบาท
416. ในการพิจารณาเรื่องปัญหาของสถาบันการเงินนี้ มีคำถามที่ถูกหยิบยกขึ้นมาเสมอ คือคำถามว่าการตรวจสอบของ ธปท. ทันเหตุการณ์หรือไม่ทราบปัญหาที่แท้จริงหรือไม่ ประเมินฐานะการเงินของสถาบันการเงินที่ตนตรวจสอบได้ใกล้เคียงเพียงใด ถ้าการตรวจสอบมีประสิทธิภาพ เหตุใดจึงปล่อยให้สถาบันการเงินเกิดปัญหาจนลุกลามเป็นปัญหาทั้งระบบได้ จากเอกสารการตรวจสอบและข้อมูลที่ ศปร. ได้รับ เห็นว่าการตรวจสอบอาจมีคุณภาพดี แต่มีขั้นตอนและกรรมวิธีที่ล่าช้ามาก ทำให้การรายงานไม่ทันท่วงที บางครั้งจากวันที่เข้าตรวจสอบจนถึงวันที่ออกรายงานห่างกันถึง 1 ปี การใช้เวลายาวนานในการตรวจสอบเช่นนี้มีผลสองประการคือ
ทำให้ผู้รับรายงานไม่สามารถใช้ข้อมูลเพื่อแก้ปัญหาและตัดสินใจได้ เพราะข้อมูลในวันที่รายงาน
เปลี่ยนแปลงไปแล้วจากวันที่เข้าตรวจสอบ และในเวลาที่มีปัญหา กว่า ธปท. จะทราบและมีมาตรการแก้ไขก็มักจะล่าช้าไม่ทันกับเหตุการณ์
อีกทั้งการสั่งการต่างๆ ที่ฝ่ายตรวจสอบรับผิดชอบติดตามดูแล แม้จะดูเข้มงวด แต่ก็มีการผ่อนผัน
หรือมีการหลบเลี่ยงที่จะปฏิบัติตามอยู่เสมอ คำสั่งจึงไม่ค่อยมีความศักดิ์สิทธิ์ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง
ในกลุ่มสถาบันการเงินที่มีปัญหา การสั่งการให้แก้ปัญหาหนึ่งๆ มักใช้เวลาหลายปี กว่าจะมีการ
ตรวจสอบ สั่งการ ติดตาม ผ่อนผัน ย้ำเตือน และหยิบยกปัญหาขึ้นมาแก้ไขใหม่อีกรอบหนึ่ง
ส่วนการประเมินฐานะการเงินนั้น ธปท. มักจะระมัดระวังเป็นพิเศษ โดยพิจารณาจากตัวเลขจริง
เป็นหลัก และใช้การคาดการณ์อนาคตเป็นส่วนน้อย เพราะระมัดระวังให้ถูกต้องตามกฎหมาย
ที่จะใช้สั่งการ การใช้ตัวเลขดังกล่าวจึงไม่สามารถชี้นำให้เห็นปัญหาเพื่อประกอบการตัดสินใจ
เชิงธุรกิจได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อต้องคาดคะเนโดยคำนึงถึงภาวะเศรษฐกิจ และสภาพคล่องที่
ก่อให้เกิดปัญหาทั้งระบบเศรษฐกิจดังเช่นในปี 2539-2540
417. เป็นที่น่าสังเกตว่า ฝ่ายกำกับและฝ่ายตรวจสอบของ ธปท. นั้นประกอบไปด้วยพนักงานที่มีผลการศึกษาดีเด่น ส่วนมากจบบัญชีบัณฑิต และมีประสบการณ์อย่างดีในการตรวจสอบ รวมทั้งได้รับการศึกษาอบรมและดูงานในต่างประเทศ และการอบรมภายในของ ธปท. เองอย่างสม่ำเสมอ ผู้ที่เป็นหรือเคยเป็นผู้อำนวยการฝ่ายก็ล้วนแต่มีชื่อเสียงเป็นที่รู้จักในแวดวงของนักบัญชี นอกจากนี้รองผู้ว่าการที่ดูแลสายงานนี้คือ นายจรุง หนูขวัญ ก็เป็นนักเรียนทุนของ ธปท. ที่ได้ร่ำเรียนมาทางด้านบัญชีโดยเฉพาะ และได้ปฏิบัติงานในด้านการตรวจสอบสถาบันการเงินมานาน ได้ผ่านงานด้านการแก้ปัญหาสถาบันการเงินมาตั้งแต่สมัยวิกฤตบริษัทราชาเงินทุน (2522-2527) นับว่าเป็นกำลังสำคัญของธนาคารที่ควรจะได้ช่วยปรับปรุงมาตรฐานการตรวจสอบให้ทันกับวิวัฒนาการทางการเงิน และน่าจะช่วยวางแผนกำหนดแนวทางที่ทางการจะจัดการกับสถาบันการเงินที่มีปัญหาไว้ล่วงหน้า นายจรุงควรจะเป็นผู้บริหารหลักที่ช่วยนายเริงชัยแก้ปัญหาสถาบันการเงิน แต่น่าเสียดายเป็นอย่างยิ่งที่ไม่ปรากฏหลักฐานที่แสดงถึงบทบาทชัดเจนว่า นายจรุงได้ใช้ความรู้ ความสามารถและประสบการณ์อันยาวนานของตนในด้านกำกับตรวจสอบมาช่วยแก้ไขปัญหาให้กับสถาบันการเงินในช่วงที่เผชิญกับวิกฤตการณ์ทางการเงินในครั้งนี้ ซึ่งต้องการความรู้ความสามารถในด้านการแก้ปัญหาเชิงธุรกิจเป็นพิเศษ มาตรการที่ ธปท. นำมาใช้จึงมีความสับสนเปลี่ยนแปลงบ่อย ขาดความเด็ดขาด ไม่บังเกิดผล บางมาตรการเมื่อมองย้อนหลังไปแล้วคล้ายเป็นการซ้ำเติมปัญหาและความเชื่อมั่นของระบบให้รุนแรง
ยิ่งขึ้นอีก ดังที่ได้กล่าวมาแล้วในตอนต้น
สรุปความเห็น ศปร. ในเรื่องการบริหารจัดการกองทุนฟื้นฟูฯ 2539-2540
418. ปัญหาการบริหารจัดการกองทุนฟื้นฟูฯ มีที่มาทั้งจากด้านโครงสร้างการบริหารจัดการของกองทุนฟื้นฟูฯ เองและจากการบริหารจัดการระบบการเงินและระบบสถาบันการเงินของ ธปท. และของรัฐบาล ซึ่งสะท้อนกลับมาเป็นภาระทางการเงินและการโอบอุ้มสถาบันการเงินของกองทุนฟื้นฟูฯ สรุปประเด็นสำคัญได้ดังนี้
419. ขาดพิมพ์เขียวของระบบสถาบันการเงินที่ประสงค์ในอนาคต
การเผชิญกับปัญหาสถาบันการเงิน ธปท. ในทั้งบทบาทผู้กำกับสถาบันการเงินและในบทบาท
ของกองทุนฟื้นฟูฯ ไม่มีทางเลือกในการจัดการกับปัญหาอย่างเห็นเด่นชัด แนวทางที่ใช้มักจะ
เป็นทางเลือกทางเดียวที่มีการปรับปรุงแก้ไขไปตามกาลเวลา ยกเว้นในเรื่องการตั้งบริษัทแกนที่เป็น
แนวทางการควบรวมกิจการซึ่งได้รับการผลักดันอย่างมากในช่วงไตรมาสที่ 2-3 ของปี 2540 แล้ว
การแก้ปัญหาต่างๆ มิได้มีวิสัยทัศน์ที่ชัดเจนว่าต้องการให้ระบบสถาบันการเงินเป็นอย่างไรในอนาคต
ซึ่งเท่ากับเผชิญกับปัญหาโดยปราศจากเข็มทิศ จึงทำให้ทั้งองค์กรไม่สามารถช่วยกันหาทางเลือก
หลายๆ ทางเพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่ประสงค์ได้
420. สาธารณชนขาดความเชื่อมั่นในคำพูดและการกระทำของรัฐบาลและ ธปท.
การแก้ปัญหาตามลำดับมาตั้งแต่ต้นปี 2540 สาธารณชนมองว่าเป็นการกลบเกลื่อนเบี่ยงเบน
ปิดบังไม่ให้สถานการณ์ที่แท้จริงปรากฏ ปัญหาที่มองจากภายนอกดูร้ายแรงกว่าที่รัฐบาลและ ธปท.
ยอมรับอย่างเป็นทางการ เมื่อประกอบกับการยืนยันให้ความมั่นใจในความมั่นคงของสถาบันการเงิน
อันเป็นสิ่งที่คนทั่วไปคิดว่าไม่น่าจะเป็นไปได้ และการเปลี่ยนคำพูด (แม้เป็นการเปลี่ยนนโยบาย
เพื่อสิ่งที่ดีขึ้นในสายตาของทางการ) ทำให้คนไม่เชื่อถือ เมื่อสาธารณชนขาดความเชื่อมั่นทั้งใน
สถาบันการเงินและคำพูดของทางการ ระบบการเงินจึงอยู่ไม่ได้
421. ขาดการเตรียมพร้อมเพื่อรับกับวิกฤตการณ์โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อวิกฤตการณ์นี้เป็นทั้งระบบ (Systemic risk)
การแก้ปัญหาในช่วงปี 2540 เป็นเรื่องที่ผู้บริหารพยายามแก้ปัญหาด้วยนโยบาย แต่การทำงานของ
ทั้งธนาคารดูเหมือนกับว่าไม่เป็นปัญหาร้ายแรงที่จะต้องระดมความคิดและแรงกายเพื่อแก้ไข
สถานการณ์อย่างเร่งด่วน ขาดทีมงานและกลไกที่พร้อมรับกับวิกฤตการณ์ ทำให้ผู้บริหารระดับสูง
คิดหาทางประหยัดคนและประหยัดเงินด้วยการไม่เพิ่มทุน 10 บริษัท และหันเหแนวทางไปสู่การ
ควบรวม กิจการเพื่อให้การแก้ปัญหารวมศูนย์มาอยู่ที่ทีมบริหารของเอกชนจำนวนน้อยทีม
แต่ในท้ายสุดก็แก้ปัญหาไม่สำเร็จเพราะขาดคนคิด คนนำแนวนโยบายไปดำเนินต่อให้เกิดผล
ในทางปฏิบัติ และขาดการตัดสินใจที่เด็ดขาด ปัญหาที่เกิดขึ้นจึงลุกลามไปไกลกว่าที่ทุกฝ่ายคาดคิด
422. ระบบการกำกับและตรวจสอบ จำเป็นต้องมีการปรับปรุง
ในด้านการกำกับเพื่อให้สถาบันการเงินมีความมั่นคงนั้นเป็นเรื่องจำเป็นที่ต้องทำ แต่ช่วงเวลาที่จะ
นำมาตรการมาใช้นับว่าสำคัญ กล่าวคือในช่วงที่เศรษฐกิจเฟื่องฟู มาตรการด้านกำกับที่เข้มงวด
อาจช่วยชะลอการขยายตัวได้ แต่หากทำในยามที่มีปัญหาจะกลายเป็นการซ้ำเติมปัญหา
โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากไม่มีทางเลือกต่างๆ ไว้รองรับ (cushion) ผลกระทบที่ตามมา ส่วนในด้าน
การตรวจสอบและการแก้ไขปัญหาค่อนข้างล่าช้า ทำให้เสียเวลาที่มีค่าในการยับยั้งปัญหา
ดังนั้นน่าจะมีการกำหนดหลักเกณฑ์แนวทางไว้ล่วงหน้าเป็นการเตรียมพร้อมสำหรับการเผชิญกับ
วิกฤตการณ์การแก้ปัญหาที่เปลี่ยนแปลงบ่อยและล่าช้าจากการปิดบริษัทชั่วคราวที่กำหนดไว้ 30-45 วัน
แต่ล่วงเลยไปเป็นเวลากว่า 5 เดือน ทำให้ปัญหาลุกลามออกไป และเกิดความเสียหายรุนแรง
ต่อธุรกิจที่เป็นลูกหนี้ของสถาบันการเงินนั้นๆ ด้วย เมื่อธุรกิจขาดเงินหมุนเวียน การผลิตก็ชะงัก
การจ้างงานลดลง และการส่งออกติดขัด หนี้ที่ดีกลายเป็นหนี้มีปัญหาเพิ่มขึ้นเพราะภาวะเศรษฐกิจ
ทรุดลงกว่าที่ควร รวมสินทรัพย์ในบริษัทที่ถูกปิดกิจการชั่วคราว 58 แห่งประมาณ 868.1 พันล้านบาท
423. บทบาทของกองทุนฟื้นฟูฯ ผิดไปจากเจตนารมณ์ของกฎหมาย
กองทุนฟื้นฟูฯ ตั้งขึ้นด้วยวัตถุประสงค์ที่แน่ชัด แต่เนื่องจากไม่ได้มีการแยกเรื่องปัญหาสภาพคล่อง
ของสถาบันการเงินกับเรื่องฐานะการดำเนินงานที่ไม่สามารถชำระหนี้ต่อบุคคลภายนอกได้
ทำให้กองทุนละเลยบทบาทตามกฎหมายในอันที่จะฟื้นฟูกิจการด้วยการเพิ่มเงินทุนให้เพียงพอ
เผชิญกับปัญหาหนี้เสียในระบบการเงินอย่างตรงไปตรงมา และให้เงินสนับสนุนจนมั่นใจว่า
สถาบันการเงินที่น่าจะฟื้นฟูกิจการได้ สามารถเอาตัวรอดได้ แม้เมื่อมีปัญหาจนปิดกิจการชั่วคราวแล้ว
กองทุนก็มิได้มีบทบาทเป็นผู้นำในการหารือเจ้าหนี้อื่นเพื่อฟื้นฟูกิจการ และในบางครั้งกลับเป็นปัญหา
ด้วยการไม่ร่วมเจรจากับเจ้าหนี้อื่นหรือตั้งเงื่อนไขที่รักษาประโยชน์ของกองทุน แต่ไม่นำไปสู่แผนฟื้นฟู
ที่เป็นประโยชน์ของระบบโดยรวม รวมทั้งสถาบันการเงินที่ยังเปิดดำเนินการอยู่ กองทุนคิดดอกเบี้ย
ในอัตราที่สูงมาก คือบางครั้งถึงร้อยละ 23-24 โดยอิงต้นทุนของเงินของตนเอง (คือดูกำไรขาดทุน
ของตน) โดยมิได้คำนึงถึงความอยู่รอดของสถาบันการเงินที่กองทุนต้องช่วยเหลือ เป็นการลบล้าง
ความตั้งใจแรกที่ให้เงินช่วยเหลือเพื่อมิให้สถาบันการเงินนั้นๆ ต้องปิดกิจการ การช่วยที่ผิดประเด็น
และไม่เบ็ดเสร็จ รวมทั้งไม่ดำเนินการตามวัตถุประสงค์ที่จะฟื้นฟูกิจการ ทำให้เสียเงินไป
จำนวนมากโดยไม่สมควร และยังไม่สามารถหาทางออกได้ แม้เมื่อถึงสิ้นปี 2540
424. วิธีการหาเงินมาใช้ในการแก้ปัญหา มีส่วนก่อให้เกิดปัญหาต่อฐานะการเงินของกองทุนฟื้นฟูฯ
แหล่งเงินของกองทุนแต่เดิมมีขีดจำกัดที่เป็นจุดกระตุ้นเตือนให้ทุกฝ่ายต้องทบทวนนโยบาย
เมื่อเงินหมด ในปี 2540 ระบบเตือนไม่แจ้งเหตุเนื่องจากกองทุนฟื้นฟูฯ ได้เงินกู้อย่างไม่จำกัด
จำนวนผ่าน ธปท. ต่อไปควรจะมีการกำหนดเพดานการก่อภาระผูกพันหรือภาระหนี้ของกองทุนไว้ด้วยกองทุนฟื้นฟูฯ กู้เงินในอัตราดอกเบี้ยที่สูงถึงร้อยละ 20 จากตลาดเงินระยะสั้น ที่ควรใช้เป็นที่
ปรับสภาพคล่องรายวันเท่านั้น คิดเป็นภาระดอกเบี้ยปีละเกือบแสนล้านบาท การที่ไม่ได้คิดวิธี
หาเงินที่เป็นระยะยาวให้เหมาะสมกับการใช้เงินเป็นต้นทุนที่สูงมากทั้งต่อกองทุน และต่อรัฐบาล
ในปัจจุบันและในอนาคต ที่จะต้องหาเงินมาชดใช้รวมทั้งทำให้พฤติกรรมของสถาบันการเงินต่างๆ
ที่มีต่อตลาดเงินระยะสั้นนี้เบี่ยงเบนไป
425. การบริหารกองทุนฟื้นฟูฯ จำเป็นต้องรัดกุมยิ่งขึ้น
โครงสร้างในปัจจุบันมีปัญหา เนื่องจากกองทุนฟื้นฟูฯ ไม่มีความเป็นตัวของตัวเอง โดยประธาน
คณะกรรมการจัดการกองทุนให้ฝ่ายกำกับและตรวจสอบเป็นผู้ประเมินและหาทางแก้ปัญหา
และโครงสร้างคณะกรรมการฯ ที่ประกอบด้วย ธปท. กับกระทรวงการคลังเป็นส่วนใหญ่
ทำให้ยากจะมีความเห็นทัดทานนโยบายของ ธปท. และรัฐบาลได้ รวมทั้งหลังจากให้เงินกับ
สถาบันการเงินไปแล้ว กองทุนฟื้นฟูฯ ก็ไม่ได้มีบทบาทด้านการติดตามดูแลการบริหารงานของ
สถาบันการเงินตามสมควรของการเป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ ทั้งๆ ที่ความเสียหายทางการเงิน
เป็นภาระของกองทุนฟื้นฟูฯการประสานงานระหว่างกองทุนฟื้นฟูฯ กับ ธปท. ด้านการกำกับและตรวจสอบ รวมศูนย์อยู่ที่
ผู้บริหารสองคน คือ ผู้ว่าการในฐานะประธานกรรมการกองทุนฟื้นฟูฯ และผู้ช่วยผู้ว่าการคนที่เป็น
กรรมการกองทุน และดูแลฝ่ายจัดการกองทุน
426. ความรักความสามัคคีระหว่างพนักงานองค์กรใด ๆ มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อผลงานขององค์กรนั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในระหว่างผู้บริหารระดับสูง ด้วยกันแล้วจำเป็นอย่างยิ่งต้องมีความรักความสามัคคี ไม่มีการระแวงการแก่งแย่งตำแหน่งระหว่างผู้บริหารด้วยกันเอง ในระยะ 4-5 ปีที่ผ่านมา ธปท. มีภาวะการณ์อย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนในประวัติที่ยาวนานของธนาคาร นายป๋วย อึ๊งภากรณ์ อดีตผู้ว่าการ ธปท. เป็นผู้มองการณ์ไกล ต้องการจะสร้างบุคลากร ที่มีคุณภาพสูงให้กับธนาคารในอนาคต จึงได้จัดส่งนักศึกษาที่มีมันสมองดีเยี่ยมไปศึกษาตามสถานศึกษาที่มีชื่อเสียงในประเทศต่างๆ ทั้งในยุโรป อเมริกา ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น และนิวซีแลนด์ โดยหวังว่าบุคคลเหล่านี้เมื่อกลับมาจะได้เป็นกำลังสำคัญและนำ ธปท. ให้มีผลงานเป็นที่เลื่อมใสศรัทธาของผู้คนทั้งใน และต่างประเทศ บุคคลเหล่านี้ระหว่างที่เป็นพนักงานระดับต้น และระดับกลางของธนาคาร ได้ช่วยงานของธนาคารมาก ทุกคนรักและให้ความร่วมมือ ช่วยเหลือกันเป็นอย่างดี แต่ภายหลังเมื่อบุคคลเหล่านี้ก้าวขึ้นใกล้จะถึงจุดสุดยอดในธนาคาร เป็นที่น่าเสียใจอย่างยิ่งว่าความรักและความสามัคคีได้จางหายไป ความริษยาความเกลียดชังระหว่างกันได้เข้ามาแทนที่ ดังปรากฏเป็นข่าวบ่อยๆ ในหน้าหนังสือพิมพ์
427. การทำงานของธนาคารในระยะหลังๆ จึงเปรียบเสมือนรถยนต์ 6 สูบแต่เดินเครื่องเพียง 4 สูบ จึงไม่มีสมรรถนะที่จะป้องกันแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้น ได้ทันท่วงที การแตกร้าวระหว่างผู้บริหารระดับสูงยังมีผลทำให้ผู้ใต้บังคับบัญชาของผู้บริหารแต่ละคนลำบากใจในการวางตัว แต่ผลเสียหายที่ร้ายแรงที่สุดก็คือ ทำให้การประสานงานระหว่างหน่วยงานภายใต้ผู้บริหารที่ไม่ถูกกันแทบไม่มีและไม่รวดเร็วเท่าที่ควร ความเสียหายย่อมเกิดขึ้นกับธนาคารและงานที่ธนาคาร รับผิดชอบ
428. ภาวะดังกล่าวนี้เกิดขึ้นเนื่องจากธนาคารขาดผู้นำที่ดี ผู้มีความรู้ความเฉลียวฉลาดหากขาดประสบการณ์ ไม่มีความยุติธรรมในการปกครอง บังคับบัญชาและขาดคุณธรรมในจิตใจแล้ว ย่อมจะเป็นหัวหน้าที่ดีได้ยาก การแตกแยกตามที่ได้กล่าวแล้วจึงเกิดขึ้น
429. นอกจากนี้ในระยะหลังๆ ธปท. มีการเมืองเข้ามายุ่งเกี่ยวมากกว่าในอดีต การที่เป็นเช่นนี้อาจเป็นเพราะผู้บริหารระดับสูงของธนาคารประสงค์ จะเอาใจนักการเมืองเพื่อความมั่นคงของตำแหน่งงานของตน การทำงานภายใต้การแทรกแซงทางการเมืองทำให้ธนาคารขาดอิสรภาพในการตัดสินใจ ในการดำเนินนโยบายต่าง ๆ ที่จะเป็นประโยชน์ต่อประเทศ การขาดผู้นำที่ดีทำให้ ธปท. ต้องระวังความคิดเห็นและผลกระทบที่จะมาจากการเมือง ซึ่งทำให้การตัดสินใจไม่ฉับไวและเด็ดขาดเท่าที่ควร
430. วัฒนธรรมการทำงานของธนาคารที่ไม่ถูกต้อง เช่น ระบบการประเมินผลงานที่ใช้ในการพิจารณาอัตราเงินเดือน หรือในการเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่ง ที่มักจะประเมินบนพื้นฐานของอายุการทำงานอยู่กับธนาคารมากกว่าความสามารถและผลงานจริงๆ วัฒนธรรมเหล่านี้มีอิทธิพลให้พนักงานขาดความตั้งใจ และการทุ่มเททำงานให้ธนาคาร และขาดความกระตือรือร้นในการพัฒนาตนเอง
431. ฝ่ายการพนักงานเป็นฝ่ายงานที่สำคัญเพราะการทำงานของฝ่ายมีผลต่อความกระตือรือร้นและกำลังใจของพนักงานทุกคน แต่ธนาคารก็มักไม่เห็น ความสำคัญของฝ่ายดังกล่าว ผู้อำนวยการฝ่ายจึงมักไม่ใช่เป็นคนที่มีความรู้ความสามารถในเรื่องระบบการบริหารงาน การประเมินผลงานจึงมิได้ทำกันอย่าง มีระบบและจริงจัง ผู้บริหารเองก็ไม่ได้ให้ความสำคัญต่อการประเมินผลในการพิจารณาเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่งของพนักงาน
432. การทำงานของธนาคารมีลักษณะ one man show คือขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของผู้ว่าการคนเดียวเป็นส่วนใหญ่ คณะกรรมการมีอำนาจหน้าที่ใน ขอบเขตจำกัด เรื่องสำคัญๆ ที่เป็นเรื่องนโยบาย ถึงแม้จะมีการประชุมปรึกษาหารือกันในระหว่างผู้บริหารระดับสูง แต่วัฒนธรรมของธนาคารจากคำชี้แจงของ นายศิริ การเจริญดี ว่าจะไม่หักหาญกัน แม้แต่จะแทงหนังสือแสดงความเห็นว่าไม่เห็นด้วยกับนโยบายก็ไม่กล้าเขียนให้ชัดเจน เขียนคลุมๆ เครือๆ เวลาประชุมกันถึงแม้จะไม่เห็นด้วยก็นิ่งเฉยเสีย ด้วยเหตุนี้หากเมื่อใดธนาคารไม่มีผู้นำที่ดีและเกิดปัญหาขึ้น การตัดสินใจที่ผิดพลาดจึงอาจเกิดขึ้นได้ง่าย
433. ในระยะหลังธนาคารได้ขยายตัวอย่างรวดเร็วจนมีขนาดใหญ่ เทอะทะ อุ้ยอ้าย ฝ่ายหนึ่งทำอะไร ฝ่ายอื่นๆ แทบจะไม่มีโอกาสได้ทราบเลย การประสานงานระหว่างฝ่ายก็มีน้อยเพราะไม่มีระบบแลกเปลี่ยนข้อมูลกัน ฝ่ายการธนาคารและฝ่ายวิชาการมีงานที่เกี่ยวข้องกันมากเพราะต้องพิจารณานโยบาย การเงินและอัตราแลกเปลี่ยน ควรอยู่ภายใต้ผู้บริหาร (ผู้ช่วยผู้ว่าการ) คนเดียวกัน ก็กลับอยู่ภายใต้ 2 คน หรืองานด้านกำกับตรวจสอบธนาคารพาณิชย์และ บริษัทเงินทุนในบางสมัยก็แยกกันรายงานถึงผู้ช่วยผู้ว่าการคนละคน เป็นต้น การทำงานในลักษณะเช่นนี้เป็นการแบ่งแยกมิใช่เป็นการแบ่งงาน ทำให้ การทำงานของธนาคารไม่มีประสิทธิภาพ
434. การทำงานของฝ่ายที่ดูแลธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินมีความสับสน ขาดความรอบคอบ มีการสั่งการต่างๆ บ่อยครั้ง จำนวนมากมาย ในระยะติดๆ กัน คำสั่งของธนาคารบางครั้งไม่สามารถปฏิบัติได้ เช่นการบังคับให้ธนาคารพาณิชย์ทำธุรกรรม option ที่มี strike price ไกลกว่า
ราคาตลาดปัจจุบัน เป็นต้น บางครั้งคำสั่งใหม่ก็ขัดกับคำสั่งที่เคยสั่งไว้แล้ว เมื่อเวลาสถาบันการเงินเหล่านี้สอบถามมายังธนาคารเพื่อความแน่ใจ ก็จะหาผู้ใดชี้แจงไม่ได้ ครั้นเมื่อทำหนังสือสอบถามมาก็จะเก็บไว้ไม่ยอมตอบ ถ้าจะตอบก็มักจะไม่ตอบเป็นลายลักษณ์อักษรเพราะกลัวผูกมัด การทำงานในลักษณะเช่นนี้เป็นการทำงานในลักษณะที่ไม่มีความรับผิดชอบ ควรแก้ไข
435. ในกรณีคล้ายกัน หน่วยงานต่างๆ ที่เป็นผู้กำกับและตรวจสอบสถาบันการเงิน ไม่ค่อยมีการประสานงานกันในด้านการตรวจสอบและวิเคราะห์ข้อมูล ทำให้เกิดกรณีการออกแบบรายงานต่างๆ เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จนเป็นภาระแก่สถาบันการเงิน ในขณะเดียวกันธนาคารก็ไม่สามารถใช้ข้อมูลนี้ให้เกิดประโยชน์ได้เต็มที่ เนื่องจากไม่มีระบบในการตรวจสอบรายงานเหล่านี้เพื่อรับประกันความถูกต้องของข้อมูล
436. ผู้บริหารและพนักงานแต่ละคน มีความรู้เฉพาะด้าน เช่น เศรษฐกิจ การบัญชี กฎหมาย เป็นต้น ผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านเหล่านี้ ถึงแม้จะจบจากมหาวิทยาลัยที่มีชื่อเสียงในต่างประเทศ แต่ไม่จำเป็นว่าทุกคนจะต้องมีความสามารถในการบริหารองค์กรพร้อมกันด้วย บางคนอาจ เชี่ยวชาญด้านเศรษฐกิจ ด้านบัญชี แต่ขาดคุณสมบัติของนักบริหาร ในการเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่งของธนาคารนั้น ทุกคนเมื่อทำงานมีอาวุโสระดับหนึ่ง ก็จะได้รับแต่งตั้งให้เป็นผู้ควบคุมหรือบริหารหน่วยงานในแต่ละระดับจากหน่วยงานขนาดเล็กไปถึงหน่วยงานขนาดใหญ่ โดยไม่มีตำแหน่งผู้เชี่ยวชาญ สำหรับพนักงานที่ไม่เหมาะสมจะเป็นผู้บริหารเลย หน่วยงานใดที่มีผู้บริหารที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านแต่ขาดคุณสมบัติของนักบริหาร เช่น ขาดวิสัยทัศน์ ไม่สามารถมองเห็นปัญหาที่กำลังจะเกิดขึ้น ขาดความคิดริเริ่ม ขาดความกล้าในการตัดสินใจเพราะกลัวจะผิด เป็นต้น ความเจริญของ หน่วยงานดังกล่าวจึงยากที่จะเกิดขึ้นได้ ผู้ใต้บังคับบัญชาจะรู้สึกว้าเหว่ เพราะขาดที่พึ่ง ขาดการสื่อสารระหว่างผู้บริหารกับผู้ใต้บังคับบัญชา หน่วยงานดังกล่าวย่อมไม่สามารถทำงานอย่างมีประสิทธิภาพได้ ด้วยเหตุนี้ ในอนาคตธนาคารควรจัดให้มีตำแหน่งด้านผู้ชำนาญการ หรือผู้เชี่ยวชาญ ซึ่งไม่ต้องรับผิดชอบในการบริหารและบังคับบัญชาไว้บ้างสำหรับบุคคลประเภทดังกล่าว
437. การพัฒนาบุคลากรในแต่ละองค์กรเป็นปัจจัยที่สำคัญยิ่งในการที่จะยกระดับประสิทธิ-ภาพในการปฏิบัติงานขององค์กรนั้น ธปท. มีนโยบายให้ ทุนการศึกษาแก่นักเรียนที่ดีเด่นมาตั้งแต่สมัย นายป๋วย อึ๊งภากรณ์ เป็นผู้ว่าการ นโยบายดังกล่าวยังคงปฏิบัติอยู่จนทุกวันนี้ บุคคลเหล่านี้เมื่อมาปฏิบัติงาน ส่วนใหญ่จะทำงานในหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง โอกาสที่จะถูกส่งไปปฏิบัติงานในฝ่ายอื่นเพื่อให้มีประสบการณ์และความเข้าใจงานของธนาคารกว้างขวางขึ้น จะมีน้อยมาก การฝึกอบรมที่จัดขึ้นในธนาคารหรือในสถาบันอื่นที่บุคคลเหล่านี้มีโอกาสได้รับมักจะมีลักษณะฉาบฉวยและผิวเผิน ไม่สู้จะเพิ่มความเข้าใจ และทัศนวิสัยของบุคคลเหล่านี้มากนัก ด้วยเหตุนี้พนักงานของธนาคารส่วนใหญ่จะมีความรู้ ความชำนาญงานค่อนข้างจำกัด เมื่อพบปัญหาใดๆ แตกต่างจาก ที่ตนเคยประสบมาก็กลัว ไม่สามารถจะตัดสินใจได้ การแก้ไขปัญหาดังกล่าวมีอยู่ 2 วิธีด้วยกันคือ
- ส่งพนักงานบางคนไปปฏิบัติงานในสถาบันการเงินอื่นในลักษณะการยืมตัวในระยะเวลาหนึ่ง โดยให้ปฏิบัติงานในด้านที่ธนาคารประสงค์จะให้พนักงานมีความช่ำชองในงานด้านนั้นมากขึ้น
- แทนที่จะรับพนักงานจากผู้ที่มีผลการศึกษาดีเด่นแต่อย่างเดียว ควรรับพนักงานจากสถาบันการเงิน อื่นที่มีความรู้และประสบการณ์เหมาะสมกับงานของธนาคารด้วย
438. เป็นที่น่าสังเกตว่า บทบาทของฝ่ายวิชาการก่อนที่จะเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ และระหว่างที่เกิดภาวะดังกล่าวแทบไม่มีการกล่าวถึงเลย ซึ่งแตกต่างจาก บทบาทของฝ่ายวิชาการในอดีตที่ทำหน้าที่ประหนึ่งเสนาธิการให้กับผู้ว่าการธนาคาร เพราะจะทำหน้าที่วิเคราะห์ปัญหาที่เกิดขึ้นแล้ว และมองไปในอนาคตว่า มีปัญหาอะไรที่จะมากระทบกระเทือนภาวะเศรษฐกิจของประเทศ และเตือนให้ผู้บริหารของธนาคารทราบล่วงหน้า พร้อมทั้งเสนอมาตรการที่จะใช้ในการป้องกัน ปัญหาดังกล่าว เหตุใดฝ่ายวิชาการในระยะหลังๆ จึงไม่มีบทบาทที่โดดเด่นเช่นในอดีต
439. ธปท. มีพนักงานที่มีความรู้ความสามารถเพียงพอ เพราะธนาคารยังคงทุ่มเทให้ทุนการศึกษาอยู่อย่างต่อเนื่องตลอดมา และมีพนักงานที่จบการศึกษา ระดับสูงในฝ่ายวิชาการจำนวนไม่น้อย สาเหตุจึงน่าจะมาจากฝ่ายบริหารและการจัดโครงสร้างองค์กร
440. ประการแรก เป็นไปได้ว่าผู้บริหารระดับสูงของ ธปท. ตั้งแต่ระดับผู้ช่วยผู้ว่าการ รองผู้ว่าการ และผู้ว่าการ หลายคนเติบโตมาในสายงานวิชาการ และเป็นนักวิชาการที่มีผลงานมาก่อน เมื่อมีตำแหน่งสูงขึ้น ยังคงใช้พนักงานในฝ่ายวิชาการเป็นผู้ช่วยงานวิชาการอยู่เช่นเดิม ไม่ได้ให้พนักงานในฝ่าย มีอิสระในการวิจัยและเสนอแนะ ไม่ให้ความสำคัญต่อความคิดของพนักงานรุ่นใหม่ รวมทั้งอาจครอบงำความคิดและแนวทางการทำงานด้วยความคิดที่ว่า ตนเองมีความรู้ มีประสบการณ์มากกว่า ด้วยเหตุนี้พนักงานจึงไม่มีเวลาและโอกาสที่จะทำงานวิจัยพื้นฐาน ซึ่งต้องใช้ความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ ทั้งๆ ที่งาน ดังกล่าวมีความสำคัญมากในสภาพแวดล้อมทางการเงินที่เปลี่ยนแปลงไป และเป็นงานที่สร้างความเป็นเลิศให้กับ ธปท. ในอดีต เพราะจะทำให้การมองล่วงหน้า แม่นยำขึ้น และทำให้ความเห็นของฝ่ายวิชาการมีน้ำหนักและเป็นประโยชน์ต่อฝ่ายต่างๆ มากขึ้น
441. ประการที่สอง ลักษณะการแบ่งส่วนงานในธนาคารมิได้ให้ความสำคัญกับงานวิชาการขนานกันไปกับการทำงานของฝ่ายอื่นๆ ทำให้หลายนโยบาย มุ่งเน้นที่การปฏิบัติ จนกระทั่งไม่ได้มองถึงคำถามพื้นฐานที่จำเป็นสำหรับการกำหนดบทบาทของธนาคารกลางในสภาพแวดล้อมใหม่นั้นๆ ยกตัวอย่างเช่น เมื่อมีการเปิดให้เงินทุนเข้าออกโดยเสรีและให้ใบอนุญาตวิเทศธนกิจอันเป็นเรื่องใหม่ ควรจะต้องมีการทบทวนว่านโยบายนั้นจะมีผลกระทบต่อระบบการเงิน และการดำเนินนโยบายการเงินของธนาคารกลางเช่นไรในอนาคต ซึ่งควรเป็นหน้าที่ของฝ่ายวิชาการ
442. จริงอยู่ ฝ่ายวิชาการเป็นผู้เสนอบันทึกต่างๆ ที่ในที่สุดนำไปสู่การเปิดวิเทศธนกิจ (ดูข้อ 1-13) แต่งานที่ฝ่ายวิชาการทำในช่วงนั้นเป็นการศึกษา มาตรการต่างๆ ที่ต้องทำและกฎระเบียบต่างๆ ที่ต้องแก้ไขเพิ่มเติม ไม่ปรากฏว่าฝ่ายวิชาการได้แสดงความเห็นหรือแม้กระทั่งรับทราบว่าการเปิดตลาดเงิน และตลาดทุน ที่ดำเนินการมาเรื่อยจน พ.ศ. 2536 นั้นเป็นการปฏิรูปตลาดเงินและตลาดปริวรรตเงินตราอย่างถอนรากถอนโคน และบทบาทของธนาคารกลาง ก็จำต้องเปลี่ยนไปอย่างถอนรากถอนโคนเช่นกัน ดังนั้นเมื่อเกิดปัญหาขึ้นในปี 2539-40 ธปท. จึงเผชิญกับสถานการณ์ที่ปะทุขึ้นด้วยกรอบความคิด ที่ผิดยุคผิดสมัย
443. ในการพิจารณาบทบาทของ ธปท. ในอนาคตนั้น ศปร. เห็นว่า เรื่องที่สำคัญคือการกำหนดโครงสร้างการบริหารระบบการเงินใหม่ให้เหมาะสม เพื่อให้การบริหารจัดการระบบการเงินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ มีความเป็นอิสระ มีบทบาทและความรับผิดชอบที่ชัดเจน รวมทั้งมีการถ่วงดุลกันพอสมควร ทั้งนี้เพื่อให้การทำงานมีประสิทธิภาพ และไม่ขึ้นอยู่กับผู้หนึ่งผู้ใดมากเกินไป ที่สำคัญที่สุดคือ ต้องปรับกรอบทางกฎหมายและบริหารเพื่อมิให้เกิด การใช้ทรัพยากรของชาติที่อยู่ในความดูแลของ ธปท. หรือการก่อภาระผูกพันโดยไม่มีขีดจำกัดอย่างเช่นที่เกิดขึ้นมาแล้วในปี 2540 ทั้งในกรณีการทำธุรกรรม swap และการใช้เงินของกองทุนฟื้นฟูฯ เพื่อช่วยสถาบันการเงิน
444. เรื่องที่ควรได้รับความเอาใจใส่เป็นลำดับถัดมา คือขั้นตอนและกระบวนการคัดเลือกผู้ที่จะเป็นผู้บริหารในแต่ละองค์กรและการคัดเลือกคณะกรรมการ ขององค์กรนั้นๆ แต่การบริหารภายใน การสร้างวัฒนธรรมองค์กร และการกำหนดความรับผิดชอบตามผลงาน ฯลฯ อันเป็นเรื่องภายใน จะเป็นผลที่สืบเนื่อง ต่อมาจากการคัดเลือกผู้ว่าการ ส่วนคณะกรรมการมีส่วนที่จะช่วยให้มีการกำหนดโครงสร้างภายในที่ยืดหยุ่นพอที่จะทำให้ผู้ว่าการสามารถที่จะจัดทีมงาน เพื่อการบริหารงานของตนได้อย่างมีประสิทธิภาพในแต่ละสถานการณ์
445. การบริหารเศรษฐกิจในระดับมหภาคนั้น ควรเป็นภาระและหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ในปัจจุบันส่วนงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับ งานด้านนี้ประกอบด้วย
- กระทรวงการคลังและสำนักงบประมาณ รับผิดชอบงานด้านนโยบายการคลัง ซึ่งรวมทั้งรายรับ รายจ่าย และการกู้ยืมเงิน
- ธปท. รับผิดชอบงานด้านนโยบายการเงิน นโยบายอัตราแลกเปลี่ยน และตลาดเงิน ซึ่งปัจจุบันรวมถึง งานด้านการกำกับตรวจสอบและพัฒนาธนาคารพาณิชย์ บริษัทเงินทุน และบริษัทเครดิตฟองซิเอร์
- กลต. รับผิดชอบงานด้านการกำกับตรวจสอบและพัฒนาตลาดทุน
ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับโครงสร้างการบริหารงาน [ภาพที่ 14 และ ภาพที่ 15]
446. ในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารนโยบายการคลังนั้น กรมต่างๆ ของกระทรวงการคลัง และสำนักงบประมาณควรจะอยู่ภายใต้การรับผิดชอบของ รัฐมนตรีคนเดียวกัน เพื่อให้งานนโยบายการคลังมีเอกภาพและประสิทธิภาพมากขึ้น
447. สำหรับด้านการบริหารการเงินนั้น ศปร. มีความเห็นว่า ควรมีการแยกการธนาคารกลาง และการกำกับตรวจสอบดูแลสถาบันการเงินออกต่างหากจากกัน ด้วยเหตุผลดังต่อไปนี้
- ถึงแม้ว่าการรวมกันจะมีผลดีในแง่ที่ว่าช่วยในการประสานงาน แต่เท่าที่เกิดขึ้นจริงภายใน ธปท. ในปีที่ผ่านมา ไม่ได้มีการใช้การประสานงานให้เป็นประโยชน์มากเท่าที่ควร
- การแยกงานกันเป็นการแยกประเด็นของการขัดแย้งในด้านที่เกี่ยวกับการใช้นโยบายได้ด้วย ทำให้แต่ละฝ่ายสามารถดำเนินนโยบายที่เป็นอิสระที่ตรงกับวัตถุประสงค์ขององค์กรได้ดีขึ้น ไม่มีการใช้นโยบายสับสน เช่น ใช้มาตรการด้านการกำกับ เพื่อผลทางด้านนโยบายมหภาค ที่ควรจะใช้นโยบายการเงินมากกว่า เป็นต้น การขัดแย้งดังกล่าวทำให้เกิดกรณีที่ว่าจำเป็น ต้องรักษาฐานะของสถาบันเอาไว้ไม่ให้ล้ม เพราะเกรงผลกระทบต่อระบบการเงิน แต่การกระทำ ดังกล่าวกลับเป็นผลเสียและเป็นภาระทางการเงินต่อธนาคารกลางเป็นอย่างมาก
- คุณสมบัติและลักษณะของผู้ที่จะเป็นนายธนาคารกลางกับผู้ที่เป็นผู้กำกับสถาบันการเงินที่ดี น่าจะแตกต่างกัน ดังนั้นจึงเป็นการยากที่จะหาบุคคลคนเดียวที่จะทำงานให้ดีเด่นได้ทั้งสองด้าน
- การมีผู้บริหารสองคนในสององค์กรที่ต่างกัน เป็นการแยกความรับผิดชอบที่เด่นชัด และหากการ ดำเนินงานมีปัญหาในด้านใด ก็สามารถที่จะพิจารณาประเมินผลงาน และหาทางปรับปรุง เปลี่ยนแปลงแต่เฉพาะด้านนั้นได้ ไม่มีผลกระทบถึงระบบการเงินหรือการเมืองมากเท่ากับ เมื่องานรวมอยู่กับบุคคลเดียว
448. สำหรับกองทุนฟื้นฟูฯ ที่แฝงอยู่ในพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย และเป็นฝ่ายงานหนึ่งใน ธปท. นั้น ควรที่จะยกเลิกเสียโดยเร็ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งการประกันโดยไม่มีขอบเขตจำกัด และแปลงมาตั้งเป็นส่วนงานด้านการประกันเงินฝาก โดยรวมงานให้อยู่กับงานด้านการกำกับและตรวจสอบ สถาบันการเงิน สำหรับความเสียหายจากการดำเนินการช่วยเหลือสถาบันการเงินของกองทุนฟื้นฟูฯ เป็นจำนวนเงินมากนั้น ศปร. เห็นสมควรแก้ไขโดยการตั้ง งบประมาณรายจ่ายชดใช้ หรือชดใช้โดยใช้คืนเป็นหนี้สาธารณะในรูปของพันธบัตรรัฐบาลต่อไป
449. งานด้านการกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงินที่เดิมอยู่ในความดูแลของ ธปท. ควรรวมอยู่กับงานประกันเงินฝากซึ่งเป็นองค์กรใหม่ที่ทางการ จะตั้งขึ้น โดยให้ทำงานภายใต้คณะกรรมการ และผู้อำนวยการสำนักงานในลักษณะคล้ายคลึงกับสำนักงาน กลต. เนื่องจากการประกันเงินฝากนั้น จำเป็นจะต้องมีการตรวจสอบในฐานะผู้รับประกัน เพื่อให้มั่นใจว่าสถาบันการเงินนั้นๆ ดำเนินงานอยู่ภายใต้สภาพที่เหมาะสม หากไม่มีการดูแล ประเมิน ปรับปรุงและป้องกันไว้ก่อน การรับประกันจะมีความเสี่ยงเกินไป งานด้านกำกับและตรวจสอบที่เหมาะสม เข้มงวด และรวดเร็วจะลดความเสี่ยงให้กับ การประกันไปด้วยในตัว
450. นอกจากนี้ ศปร. มีความเห็นว่า ควรยกเลิกทุนรักษาระดับฯ เนื่องจากการทำงานซ้ำซ้อนและหมดความจำเป็น เพราะระบบอัตราแลกเปลี่ยนปัจจุบัน เป็นระบบลอยตัว เว้นแต่หากทางการต้องเปลี่ยนเป็นระบบลอยตัวที่มีการแทรกแซงบ้าง (managed float) และต้องการใช้ทุนรักษาระดับฯ เพื่อการแทรกแซง ดังกล่าว
451. สำหรับงานให้บริการต่อบุคคลอื่นที่อยู่ภายใต้กฎหมาย ดังเช่นงานของสำนักงานกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงินนั้น ควรที่จะมีการกำหนด เป็นกฎระเบียบตามที่รัฐมนตรีเห็นสมควร เพื่อที่จะให้องค์กรนั้นต้องทำงานภายในกำหนดเวลาและภายในกรอบที่ชัดเจนขึ้น เมื่อเทียบกับในปัจจุบันนี้ที่ กฎหมายระบุว่า สถาบันการเงินต้องทำอะไร เมื่อใด แต่ไม่ได้ระบุระยะเวลาไว้ว่า เจ้าหน้าที่ที่รักษากฎหมายจะต้องพิจารณาภายในกำหนดเวลาเมื่อใด จะสั่งการหรือไม่สั่งการ จะผ่อนผันหรือไม่ผ่อนผันอย่างไร เมื่อใด นอกจากการกำหนดระยะเวลาแล้ว ควรมีการกำหนดให้ต้องรายงานเรื่องต่างๆ ที่ได้ปฏิบัติไป ต่อประชาชนด้วย โดยอาจจะให้รายงานสรุปหลังจากเวลาได้ผ่านพ้นไปแล้วระยะหนึ่ง เช่น 6 เดือนถึง 1 ปี เพื่อให้มีความโปร่งใส จะได้มีการระมัดระวัง ในการปฏิบัติหน้าที่ แต่ในขณะเดียวกันก็รักษาความลับไว้ชั่วระยะเวลาหนึ่งที่อาจจะจำเป็นในการปฏิบัติงานให้ได้ผล
452. เพื่อให้มีการประสานงานและแลกเปลี่ยนข้อมูลกันเพื่อหาข้อสรุปเชิงนโยบายสำหรับระบบการเงินของประเทศให้ดีที่สุด ควรมีการกำหนดให้มี การประชุมร่วมกันเป็นประจำระหว่างผู้บริหารสถาบันทุกแห่งที่เกี่ยวข้องกับระบบการเงินของประเทศได้แก่ ธปท. กลต. และสำนักงานกำกับสถาบันการเงิน (และควรพิจารณาเรื่องระบบประกันชีวิต ในฐานะสถาบันการเงินด้วย) ทั้งนี้เพื่อให้ยังคงความเป็นอิสระของแต่ละหน่วยงาน แต่มีการแลกเปลี่ยน ความเห็นกันเพื่อให้ได้ประโยชน์รวมของประเทศ
453. ในส่วนของ ธปท. ควรมีการกำหนดวัตถุประสงค์หลักของ ธปท. ในกฎหมายให้ชัดเจน ได้แก่ ให้มีวัตถุประสงค์เพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ โดยใช้เครื่องมือด้านนโยบายการเงิน เช่น อัตราดอกเบี้ย และอัตราแลกเปลี่ยน เป็นต้น ทั้งนี้เพื่อให้สามารถประเมินประสิทธิภาพและผลงานขององค์กร ได้ชัดเจนขึ้น (accountability) และรัฐมนตรีควรกำหนดกฎระเบียบเพื่อให้ ธปท. รายงานเรื่องที่พึงเปิดเผยและระยะเวลาที่พึงเปิดเผยไว้ด้วย
454. โครงสร้างของ ธปท.
เพื่อให้การบริหารงานของ ธปท. เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ควรให้มีคณะกรรมการสองคณะร่วมกันบริหาร ดังนี้
- คณะกรรมการบริหาร (administrative board) ให้คงสภาพคณะกรรมการปัจจุบันไว้ โดยแก้ไขอำนาจหน้าที่ ให้ดูแลเฉพาะด้านการกำกับดูแลการบริหารและการเงินภายในองค์กร การจัดซื้อจัดจ้าง งานบุคคล รวมทั้งการตรวจสอบกิจการภายใน โดยมีผู้ว่าการเป็นประธาน
- คณะกรรมการนโยบายการเงิน (monetary board)
- กำหนดอำนาจหน้าที่ในกฏหมายให้เป็นผู้พิจารณาตัดสินนโยบายการเงินและนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน ของธนาคาร และพิจารณากำหนดมาตรการทางการเงินที่ธนาคารใช้ในแต่ละภาวะการณ์
- ผู้ว่าการและรองผู้ว่าการ เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง โดยมีผู้ว่าการเป็นประธานคณะกรรมการ
- ให้มีบุคคลภายนอกธนาคารร่วมเป็นกรรมการอีกจำนวนหนึ่ง รวมแล้วมีกรรมการไม่เกิน 5 นาย ในการประชุมแต่ละครั้งต้องมีกรรมการภายนอกอย่างน้อย 1 นายร่วมด้วยจึงจะเป็นองค์ประชุม
- ควรกำหนดคุณสมบัติกรรมการภายนอกให้ชัดเจน เช่น ต้องมีความรู้ด้านเศรษฐศาสตร์มหภาคอย่างดี เป็นต้น
- กรรมการ ศปร. บางท่านมีความเห็นว่า กรรมการภายนอกในคณะกรรมการนโยบายการเงินควรเป็น กรรมการที่ทำงานเต็มเวลา แต่บางท่านเห็นว่าไม่จำเป็นต้องทำเต็มเวลา
455. สำหรับตำแหน่งผู้ว่าการ ควรกำหนดวาระและวิธีการคัดเลือกและแต่งตั้งไว้ด้วย ดังนี้
ก. ควรกำหนดวาระของผู้ว่าการเช่น 5 ปี ต่อได้อีกไม่เกินหนึ่งวาระส่วนกรรมการภายนอกในคณะกรรมการนโยบายการเงิน ก็ควรกำหนดวาระไว้ด้วยส่วนตำแหน่งรองผู้ว่าการนั้นควรมีเพียงคนเดียวโดยไม่มีวาระแต่ให้มีตำแหน่งในธนาคาร ที่เทียบเท่าผู้ว่าการหรือรองผู้ว่าการเช่นที่ปรึกษาหรือผู้ชำนาญการเพื่อให้มีทางเลือกในการสับเปลี่ยนตำแหน่งทั้งสามได้ ข. การคัดเลือกและแต่งตั้งผู้ว่าการนั้นให้พิจารณาโดยบุคคลหลายฝ่ายเพื่อให้ผู้ดำรงตำแหน่งนี้เป็นที่ยอมรับอย่างกว้างขวาง ซึ่งจะช่วยให้มีความเป็นอิสระในการดำเนินงานแต่ภายในกรอบของความรับผิดชอบตามที่กำหนดไว้ว่าเป็นวัตถุประสงค์หลัก ขององค์กรโดยอาจเลือกวิธีการดังนี้
- ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้เสนอต่อคณะรัฐมนตรี และให้วุฒิสภา ให้ความเห็นชอบ
- ให้มีการกำหนดคุณสมบัติที่ประสงค์ แล้วตั้งคณะกรรมการสรรหารายชื่อบุคคล เสนอต่อ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเพื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรี โดยต้องกำหนดองค์ประกอบ ของคณะกรรมการสรรหาให้เป็นที่ยอมรับของบุคคลทั่วไป
- ให้เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการบริหารเป็นผู้สรรหารายชื่อ แล้วเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เพื่อประกอบการพิจารณาก่อนเสนอคณะรัฐมนตรี
<<< รายงาน ศปร. ( สารบัญ และ คำนำ ) >>>
<<< รายงาน ศปร. ( สารบัญตารางและภาพ ) >>>
<<< รายงาน ศปร. ( สรุปความเห็น และ บทที่ 1 ) >>>
<<< รายงาน ศปร. ( บทที่ 2 ) >>>
<<< รายงาน ศปร. ( บทที่ 3-4 ) >>>
<<< รายงาน ศปร. ( บทที่ 5-7 ) >>>
<<< รายงาน ศปร. ( ภาคผนวก ) >>>
